VIII SA/Wa 1057/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. S. i E. S.-[...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia obiektu do stanu pierwotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] oraz uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Z. S. i E. S.-[...] solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2021 roku, nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2021 roku, poz. 735 ze zm. dalej kpa) i art. 83 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne( DZ.U z 2020 roku, poz. 1333 ze zm. dalej pb), po rozpatrzeniu odwołania Z.S. i E.S. – A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w G. z dnia [...] kwietnia 2021 roku, nr [...] nakazującej Z.S. i E.S.– A. przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez zdemontowanie drzwi garażowych zamykających miejsca postojowe nr [...] i [...] w garażu podziemnym zlokalizowanym w G. przy ul. O. [...] w terminie 60 dni licząc od daty kiedy decyzja stanie się prawomocna – uchylił zaskarżoną decyzje w części dotyczącej terminu, w pozostałej części utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu [...] lipca 2019 roku wpłynął do PINB w G. wniosek o kontrolę zamontowania drzwi garażowych zamykających stanowisko postojowe. W dniu [...] sierpnia 2019 roku przedstawiciele organu dokonali czynności kontrolnych, w wyniku których ustalono, że w garażu podziemnym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zabudowano stanowisko nr [...] i [...] poprzez montaż bramy uchylnej o szerokości 4,28 m i wysokości 2,17. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2019 roku PINB w G. poinformował, że na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej O. [...] w G. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zamontowania przez E. i Z. S. drzwi garażowych uchylnych w garażu podziemnym. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 roku PINB w G. nakazał E.S. opracowanie w terminie 60 dni oceny technicznej robót wykonanych przy zamontowaniu drzwi garażowych, w zakresie ich zgodności z warunkami technicznymi tj. obecnej szerokości wjazdu na dwa miejsca postojowe nr [...] i [...], zgodności wydzielonego pomieszczenia pod względem wydajności wentylacji i przepisów przeciwpożarowych praz wskazania ewentualnych robót do wykonania w przypadku stwierdzenia niezgodności wykonanych robót z przepisami. Z. i E. S. pismem z dnia [...] grudnia 2019 roku przesłali ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych w budynku wielorodzinnym położonym w G. przy ul. O. [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2020 roku PINB w G. nakazał uzupełnienie dokumentacji złożonej w dniu [...] grudnia 2019 roku poprzez uzgodnienie ustaleń wskazanych w opracowaniu przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w terminie 30 dni licząc od dnia otrzymania postanowienia. Pismem z dnia [...] lutego 2020 roku inwestorzy poinformowali organ o swoim stanowisku co do postanowienia z dnia [...] lutego 2020 roku. Decyzją z dnia [...] marca 2020 roku nr [...] PINB w G. nakazał E. i Z. S. przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez zdemontowanie drzwi garażowych zamykających miejsca postojowe nr [...] i [...] w garażu podziemnym przy ul. O. [...] w G. w terminie 60 dni. Odwołanie od decyzji złożyła Z. S.. Organ odwoławczy decyzją z [...] czerwca 2020 roku uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] września 2020 roku Wspólnota Mieszkaniowa O. [...] w G. poinformowała organ, że inwestorzy nigdy nie występowali do wspólnoty o zgodę na montaż drzwi garażowych w garażu podziemnym. Pismem z dnia [...] września 2020 roku PINB w G. wezwał inwestorów do przedłożenia w terminie 60 dni uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażającej zgodę na legalizację wykonanych robót budowlanych tj. zamontowania drzwi garażowych uchylnych o wymiarach 4,28 x 2,17 m w garażu podziemnym przy ul. O. [...] w G.. W odpowiedzi na pismo Z.S. powołując się na wyrok Sądu Apelacyjnego w L., I [...] stwierdziła, że przedmiotowe żądanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa bowiem garaż nie podlega jurysdykcji Wspólnoty Mieszkaniowej. Wspólnota Mieszkaniowa O. [...] przy piśmie z dnia [...] marca 2021 roku przekazała akt notarialny z [...] stycznia 2017 roku potwierdzający nabycie udziału w garażu wielostanowiskowym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 roku, nr [...] PINB w G. nałożył na Z. S. i E.S. – A. obowiązek przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez zdemontowanie drzwi garażowych zamykających miejsca postojowe nr [...] i [...] w garażu podziemnym w G. przy ul. O. [...] w terminie 60 dni licząc od daty kiedy decyzja stała się prawomocna. Odwołanie oraz decyzji organu pierwszej instancji złożyła Z. S. i E. S. – A.. W ocenie organu odwoławczego przedmiotem sporu jest przebudowa garażu podziemnego zlokalizowanego w G. przy ul. O. [...] poprzez zamontowanie drzwi garażowych segmentowych, podnoszonych do góry o szerokości 4,28 m i wysokości 2,17 m zamykających miejsca postojowe nr [...] i [...]. Tego rodzaju roboty budowlane stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a pb. Przez przebudowę rozumienie się ,, wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowalnego, z wyjątkiem charakterystycznych paramentów, jak : kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego ‘’. Zgodnie z art. 28 ust.1 pb ,, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 -31 pb’’. W myśl art. 29 ust.2 pkt 1aa pb ,, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust.1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej ‘’. Zdaniem organu przebudowa garażu w budynku wielorodzinnym wymagała uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Ponieważ powyższy obowiązek w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę nie został spełniony, to przebudowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Samowolna przebudowa obiektu budowalnego uzasadnia konieczność prowadzenia postepowania naprawczego w trybie art. 50 – 51 pb. Przyczyny wydania orzeczenia nakazującego zaniechanie dalszych robót budowalnych czy rozbiórkę obiektu budowalnego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego mogą być różne. Orzekając w trybie art. 51 ust.1 pkt 1 pb organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Z taką sytuacją zdaniem organu mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Podjęcie przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 pb było konsekwencją stwierdzenia, że nie ma możliwości zaakceptowania stanu na gruncie, ponieważ właściciele nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Taka sytuacja nie pozwala aby doszło do zalegalizowania wykonanych robót budowalnych. W przedmiotowej sprawie inwestorzy co miejsc postojowych nr [...] i [...]– a skarżące w sprawie zdaniem organu nie przedstawiły zgody wszystkich pozostałych współwłaścicieli garażu podziemnego, a więc nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zwrócono uwagę, że brak zgody na przebudowę obejmował współwłaścicieli – R. T., R. K. oraz Wspólnotę Mieszkaniową O. [...] w G., która również jest jednym ze współwłaścicieli miejsc postojowych – odnośnie stanowisk nr [...],[...],[...],[...]. Wspólnota wskazała w piśmie z dnia [...] września 2020 roku, że skarżący nigdy o taką zgodę do wspólnoty nie występowali. Organ odwoławczy wskazał również, iż w jego ocenie organ pierwszej instancji przeprowadził postepowanie nie naruszając norm procesowych określonych w art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosły Z.S. i E.S. – A.. W uzasadnieniu skargi podniosły, iż organ orzekając w trybie art. 51 ust.1 pkt 1 pb nakaz przywrócenia stanu pierwotnego musi stwierdzić, że nie ma możliwości doprowadzenia robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z ekspertyzą techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane stwierdzono, iż te roboty zostały wykonane prawidłowo i mogą być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem. Podniosły, iż w przedmiotowym postępowaniu Wspólnota Mieszkaniowa nie powinna zostać uznana za stronę postępowania, na co wskazuje wyrok Sądu Apelacyjnego w L. z [...] lipca 2020 roku, syg. akt [...] wydany już po 2017 roku. Powołały się również na wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2017 roku, VII SA/Wa 2598/16 gdzie sąd stwierdził, że organ nie ma prawa badania tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Spór między właścicielami nieruchomości może być rozstrzygnięty na drodze cywilnej. Z uwagi na powyższe wnosiły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postepowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, iż istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie czy istnienie możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do wykonanej przebudowy stanowiska garażowego nr [...] i [...] w garażu podziemnym w G. przy ul. O. [...] poprzez montaż drzwi garażowych uchylnych przez inwestorów – Z.S. oraz E. S. – A.. W ocenie organów nadzoru budowalnego takiej możliwości nie ma, ponieważ powierzchnia garażu podziemnego – zlokalizowanego w budynku wielomieszkaniowym stanowi przedmiot współwłasności w częściach ułamkowych osób fizycznych i Wspólnoty Mieszkaniowej O. [...] w G., a inwestorzy nie posiadają zgody na wykonanie robót budowlanych przez wszystkich współwłaścicieli. Taki stan faktyczno prawny w ocenie organu nie pozwala uznać aby inwestor dysponował nieruchomością na cele budowalne, co stanowi przeszkodę do prowadzenia postepowania naprawczego i w związku z tym zasadnym okazał się nakaz przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Sąd administracyjny nie podziela zaprezentowanego w przedmiotowej sprawie stanowiska organów. Faktycznie w sytuacji gdy inwestor chce wykonać roboty budowlane na nieruchomości, która stanowi przedmiot współwłasności winien dysponować zgodą wszystkich współwłaścicieli gdy przekracza to zakres zwykłego zarządu lub większości jeśli by chodziło o czynność nie przekraczającą zakres zwykłego zarządu( art.195 -221 kodeksu cywilnego). Należy zauważyć, iż poza uwagą organów nadzoru budowlanego pozostała kwestia, iż w przedmiotowej sprawie każdy ze współwłaścicieli ma wydzieloną część do korzystania( podział quoad usum), określone stanowisko garażowe, co powoduje, iż wykonywanie robót budowlanych w wydzielonej części i przypisanej do konkretnego właściciela nie ma żadnego wpływu na wykonywanie prawa własności przez właścicieli innych stanowisk garażowych, mimo iż ich udziały są określone odpowiednim ułamkiem w całości nieruchomości garażowej. Podział rzeczy do korzystania (quoad usum). Pomimo braku możliwości fizycznego podziału rzeczy do korzystania przez poszczególnych współwłaścicieli z tytułu samego faktu posiadania przez nich określonych ułamków w rzeczy wspólnej mogą oni określić umownie, z jakich części rzeczy będą korzystać. Podziałowi takiemu służy umowa o sposób korzystania (quoad usum). Umowa ta ma charakter wyłącznie obligacyjny, nie powoduje w żadnej mierze zniesienia współwłasności. Podział taki podlega jednak pewnym ograniczeniom, nie może bowiem wykluczać żadnego ze współwłaścicieli z jego prawa własności (art. 140), musi być zgodny z zasadami współżycia społecznego i z ustawą (por. R. Dziczek, Ograniczenia...). Umowa taka, jak każda inna, może zostać uznana za nieważną w oparciu o art. 58, jeżeli dopuszczono się w niej naruszeń, o których mowa w tym przepisie. Co do zasady umowę o podział rzeczy wspólnej do korzystania zawierają wszyscy współwłaściciele, natomiast jej zmiana może być dokonana tylko w oparciu o zgodę większości (por. postanowienie SN z 17.03.2017 r., III CSK 64/16, LEX nr 2281228). Dopuszczalne jest także zawarcie takiej umowy w sposób dorozumiany (wyrok SA w Krakowie z 9.03.2017 r., I ACa 1455/16, LEX nr 2306325). Współwłaścicielom przysługuje prawo do zażądania dokonania podziału wspólnej rzeczy quoad usum na mocy postanowienia sądu, jeśli nie uda im się dojść do porozumienia w tej sprawie (postanowienie SN z 4.10.2002 r., III CKN 521/01, LEX nr 57227). W tej sytuacji stanowisko organów, iż skarżące powinny uzyskać zgodę na wykonywanie robót budowlanych na terenie wydzielonego dla nich stanowiska garażowego jest nieuprawnione i nie może stanowić to przeszkody do prowadzenia postępowania naprawczego w sprawie. W ocenie Sądu z obrotu prawnego winno zostać również wyeliminowane postanowienie organu powiatowego z [...] lutego 2020 roku, nr [...] poprzez zobowiązanie przedłożenia uzgodnienia przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych ponieważ powtarza obowiązki nałożone już postanowieniem z dnia [...] września 2019 roku, nr [...]. Należy też zauważyć, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 roku wskazywał, iż organ pierwszej instancji nie wykazał w jaki sposób wykonane roboty budowalne pozostają w kolizji z przepisami prawa, nie wykazał, że roboty budowalne związane z przebudową dwóch miejsc garażowych w garażu podziemnym wpłynęły negatywnie na bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Nadto zauważył, iż dysponowanie niekompletną dokumentacją, do przedłożenia której zobowiązywał inwestorów nie może rodzic konsekwencji wynikających z art. 51 ust.1 pb. W oparciu o art. 81c ust.4 pb może zlecić wykonanie takiej opinii, obciążając kosztami inwestora. Należy zauważyć, iż organ wydając postanowienie nr [...] w uzasadnieniu tego postanowienia podnosił, iż potrzebę uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej oceny technicznej wywodził z analizy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 16 czerwca 2003 roku w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej ( DZ.U nr 121, poz. 1137). W uzasadnieniu tego postanowienia brak przedstawienia przez organ, który przepis powołanego aktu prawnego taki obowiązek by w przedmiotowej sprawie rodził. Organ winien jeszcze raz poddać ocenie potrzebę przeprowadzenia takiej oceny. W ocenie Sądu organ nakładając na inwestora konkretny obowiązek winien precyzyjnie wskazać konkretną normę prawną z jej jednostką redakcyjną, która stanowiła podstawę nałożenia obowiązku. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ podtrzymując stanowisko w tej kwestii winien wskazać taką normę, a w przypadku braku takiego uzgodnienia zastosować tryb z art. 81c ust.2 i 4 pb. Organ ponownie przeprowadzając postepowanie winien uwzględnić stanowisko zawarte w uzasadnieniu sądu. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 lt.a i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 §1 p.p.s.a.