VIII SA/Wa 1059/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta R. (zwany dalej: "Prezydent", "organ I instancji") działając na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art. 14, art. 17, art. 39, art. 101 i art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., zwana dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej: "k.p.a."), orzekł o odmowie przyznania G. M. (zwana dalej: "skarżąca", "strona") pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie opłat gazowych. Organ I instancji wskazał, że strona zgłosiła wniosek o przyznanie pomocy na dofinansowanie do opłat gazowych. W wyniku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2014 r. ustalono, iż strona jest osobą samotnie gospodarującą, utrzymująca się z zasiłku okresowego w kwocie [...] zł. W dniu [...] czerwca 2014 r. strona przedstawiła wystawione przez PGNiG wezwanie do zapłaty kwoty [...] zł za paliwo gazowe z dnia [...] kwietnia 2014 r., które obejmuje zadłużenie za okres od stycznia 2014 r. do kwietnia 2014 r. Oceniając materiał dowodowy sprawy organ I instancji uznał, iż brak jest podstaw do udzielenia wnioskowanej pomocy, bowiem konieczność pokrycia zaległości w opłatach za media nie mieści się w katalogu niezbędnej potrzeby życiowej, o której mowa w art. 39 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.s. Przyznanie zasiłku celowego na uregulowanie zaległości za gaz sprowadzałoby się w istocie do udzielenia pomocy wierzycielowi strony, uprawnionemu do pobierania należności z tytułu zużycia paliwa gazowego, a więc podmiotowi do którego nie jest adresowana ustawa o pomocy społecznej. Prezydent wyjaśnił, że strona była już czterokrotnie objęta pomocą na dofinansowanie paliwa gazowego w minionym okresie grzewczym 2013/2014: (decyzją z [...] września 2013 r., znak [...] w kwocie [...] zł i decyzjami z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], z [...] lutego 2014 r., znak: [...] i [...] marca 2014 r., znak [...] w kwocie po [...] zł). Wskazał, że w okresie jesienno-zimowym 2013/2014 dysponował kwotą około 489.000 zł na dofinansowanie kosztów ogrzewania w formie zasiłku celowego, miał także do dyspozycji 97 ton opału w naturze. Pomoc w naturze w pierwszej kolejności kierowana była dla rodzin w najtrudniejszej sytuacji, min. rodzin wychowujących dzieci do lat 18, nie posiadających innego dochodu oprócz zasiłku rodzinnego, zasiłku pielęgnacyjnego lub dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, nie pobierających świadczeń alimentacyjnych (wymienione przesłanki występują łącznie). Oszacowano, iż w takiej sytuacji znajduje się 79 gospodarstw domowych, dla których przeznaczona została pomoc w naturze poprzez dostarczenie 800 kg węgla. Dla rodzin z problemem alkoholowym, których jest 184 przeznaczono pomoc w naturze poprzez dostarczenie nie więcej niż 200 kg. Ilość przyznanego opału w tych przypadkach uzależniona była od pobieranego ryczałtu przy dodatku mieszkaniowym. Ponad wskazane powyżej grupy do pomocy uprawnionych było także około 2500 środowisk. Dla tej grupy zabezpieczono kwotę około 489.000 zł z przeznaczeniem na zasiłki celowe na dofinansowanie kosztów ogrzewania. Przy ustalaniu wysokości zasiłku wzięto pod uwagę nie tylko potrzeby strony wynikające z sytuacji rodzinnej i materialnej, ale również możliwości finansowe organu. Są to jedyne środki, które zostały przeznaczone na ten cel. Pomoc w formie częściowego pokrycia kosztów ogrzewania do kwoty nie większej niż [...] zł została skierowana wyłącznie do rodzin i osób spełniających kryterium dochodowe, przy przekroczeniu kryterium dochodowego pomoc przyznawano w kwocie nie większej niż [...] zł. Ponadto wysokość zasiłku uzależniona była od wysokości przyznanego przez MOPS w ramach dodatku mieszkaniowego ryczałtu. Ze względu na ograniczone możliwości finansowe organ pomocy społecznej nie jest w stanie zaspakajać nawet w stopniu dostatecznym wszystkich zgłaszanych i uzasadnionych potrzeb. Na 2014 r. organ otrzymał z budżetu gminy 3.500.000 zł z przeznaczeniem na zasiłki i pomoce w naturze (do wykorzystania w części 1/12 miesięcznie). Z kwoty tej należy zabezpieczyć dofinansowanie do półzimowisk, kolonii i półkolonii 20.000 zł, na sprawienie pogrzebu 160.483 zł, na dofinansowanie do kosztów ogrzewania 1.079.000 zł, na pokrycie strat w wyniku zdarzenia losowego 100.000 zł. Pozostała kwota 2.150 zł przeznaczona zostanie na zasiłki celowe dla osób i rodzin. Z analizy ilości spraw prowadzonych w 2013 r. wynika, że przeciętnie w każdym miesiącu do pomocy uprawnionych może być około 2200 osób i rodzin, natomiast miesięczna kwota pomocy jaka może być wydatkowana na pomoc w formie zasiłków wynosi 179.209,50 zł, czyli około 81 zł na środowisko. Uznał, że w celu przezwyciężenia swojej sytuacji strona mogła ubiegać się o dodatek mieszkaniowy, który jest przeznaczony głównie do pokrycia opłat czynszowych, ale także do pokrycia części pozostałych mediów, w tym ryczałt na opał. Chociaż decyzją z [...] kwietnia 2014 r. (znak: [...]) odmówiono stronie dodatku mieszkaniowego, z uwagi na brak podpisanej ugody z MZL w związku z zadłużeniem. Ponadto strona nie wykazuje żadnego zainteresowania i działań mających na celu przezwyciężenie jej trudnej sytuacji życiowej. Podał przy tym, iż nie neguje trudnej sytuacji finansowej strony, co przejawia się w tym, że jest ona systematycznie obejmowana pomocą w celu poprawienia sytuacji. Odrębną decyzją przyznano stronie zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu środków czystości, żywności, leki, zasiłek celowy na zakup gorącego posiłku na lipiec 2014, zasiłek okresowy na lipiec 2014. Ww. jest także objęta pomocą w formie zasiłku okresowego do miesiąca czerwca 2014 r. w kwocie [...] zł miesięcznie oraz zasiłku celowego na zakup posiłku do miesiąca czerwca 2014 r. w kwocie [...] zł miesięcznie. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję skarżąca podała, iż stanowisko organu I instancji jest dla niej szkodliwe, pogłębiło jej problemy życiowe i doprowadziło do odcięcia paliwa gazowego do lokalu. Wskazała, iż jej problemy wynikają z braku kompetencji i zainteresowania prawidłowym wykonywaniem pracy socjalnej przez pracowników organu I instancji. Podała, iż wedle wyroku WSA w Łodzi z 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 886/10 opłaty za paliwo gazowe należą do niezbędnych potrzeb w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s. Decyzją znak [...] z [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [...] czerwca 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W trakcie wywiadu środowiskowego ([...] czerwca 2014 r.) ustalono, że strona oczekuje pomocy na zakup gorącego posiłku, środków czystości, leków oraz opłatę rachunku za zużycie paliwa gazowego i zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, nie pracuje i nie posiada własnych środków dochodu. Jest zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ma ustalony lekki stopień niepełnosprawności. Utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej. Spełnia zatem warunki do ubiegania się o pomoc w formie zasiłku celowego. Kolegium podało, iż wnioskowana przez stronę potrzeba dotyczy sfinansowania zadłużenia za zużyte paliwo gazowe w sezonie grzewczym 2013/2014, wynosząca obecnie według nakazu do zapłaty z dnia [...] czerwca 2014 r. kwota wynosi [...] zł. Dodatkowo wyjaśniło, iż w sezonie grzewczym 2013/2014, stronie udzielono pomocy w łącznej kwocie [...] zł, która przewyższała ustaloną przez organ I instancji, górną granicę dofinansowania na kwotę [...] zł. Oceniło, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji wykazał, że jego możliwości finansowe nie pozwalały mu uwzględnić wniosku skarżącej na sfinansowanie w całości kosztów zużycia gazu, którego wysokość według przedłożonego nakazu płatniczego wynosi [...] zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że nie podziela stanowiska skarżącej jakoby działania pracowników organu I instancji były przyczyną pogarszającej się jej sytuacji materialno-bytowej i utrudniały podjęcia przez nią zatrudnienia. Wskazał w tym zakresie, że organ pomocy społecznej w miarę posiadanych możliwości finansowych stara się wspierać skarżącą pomocą w różnych formach przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej. Odrębnymi decyzjami przyznano stronie pomoc: w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014- 2020" w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od [...] lipca 2014 r. do [...] lipca 2014 r. (decyzja z [...] lipca 2014 r. nr [...]); zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu żywności w kwocie [...] zł, środków czystości w kwocie [...] zł i leków w kwocie [...] zł (decyzja z [...] lipca 2014 r. Nr [...]); zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] lipca 2014 r. do [...] lipca 2014 r. (decyzja z [...] lipca 2014 r. Nr [...]). Podniósł, że w świetle orzeczeń sądów administracyjnych, organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokajanie wszystkich, nawet uzasadnionych potrzeb osób do takiej pomocy uprawnionych (np. wyroki NSA z 14 marca 2012 r., sygn. akt OSK 1795/11, lex nr 1145072 i z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt OSK 1742/11, lex 1122879). Z kolei strona nie wykazała żadnych starań aby we własnym zakresie zarobić na swoje potrzeby. Wywiódł, iż w okresie letnim, można znaleźć pracę przy pracach sezonowych, np. w rolnictwie, przy pracach porządkowych po przeprowadzanych remontach. Schorzenie skarżącej nie jest na tyle ciężkie, by takich prac nie mogła się podejmować. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, iż nadesłane podnoszone przez stronę zarzuty dotyczące niewłaściwego postępowania pracowników organu I instancji, nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie odwołania. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżąca podała, iż wnioskowany przez nią zasiłek celowy jest niezbędny w jej środowisku z powodu zbliżającego się okresu grzewczego (i ogrzewania gazowego lokalu). Brak dofinansowania opłat gazowych grozi śmiercią z wychłodzenia. Uznała, iż przytoczone przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pseudoargumenty organu I instancji w zakresie ograniczonych możliwości finansowych. Ponadto Kolegium akceptuje szkodliwą dla obywateli działalność pracowników organu I instancji, którzy tworzą problemy i powodują nieprawidłowości. Przyczyną powyższego jest brak należytej kontroli. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zasady i tryb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej określa ustawa o pomocy społecznej. Przepis art. 2 ust.1 i art. 3 ust.1 u.p.s. stanowi, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W szczególności zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Udzielanie pomocy społecznej jest limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują, jak już wyżej wskazano, ograniczonymi środkami. Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Wedle art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej). Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega na dokładnej analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. Przyznanie stronie pomocy (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań; rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy, tzn. koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2006 r., I SA/Wa 445/06, LEX nr 197469). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji nie przekroczyły uznania administracyjnego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał kwotę środków pieniężnych ([...] zł), jakimi dysponował na dofinansowanie kosztów ogrzewania oraz miesięczną kwotą świadczeń ([...] zł) na zaspokajanie potrzeb w formie zasiłków. Organ zwrócił uwagę, że zobowiązany jest do racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami, aby zabezpieczyć potrzeby osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji życiowej. Wskazał także, iż z tytułu dofinansowania kosztów paliwa gazowego w okresie zimowym 2013/2014, skarżącej przyznano łącznie [...] zł. Ponadto otrzymuje ona wsparcie w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości oraz leków, a także zakup posiłku co oznacza, iż nie pozostała bez wsparcia finansowego, udzielonego ze strony organu do tego uprawnionego. W lipcu 2014 r. przyznano stronie pomoc w łącznej kwocie [...] zł ([...] zł na zakup posiłku w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020"; [...] zł na zakup żywności; [...] zł na zakup środków czystości, [...] zł na zakup leków; [...] zł zasiłku okresowego). Z powyższego wynika, że skarżąca nie pozostaje bez wsparcia, w formie świadczenia pieniężnego, udzielonego ze strony organu pomocy społecznej. Organy orzekające w omawianej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Precyzyjnie wskazały zarówno możliwości finansowe organu, m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie dysponuje, jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia oraz zakres korzystania z pomocy społecznej. Należy zauważyć, że obowiązkiem organów pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób podopiecznych, nie zaś spełnianie ich wszystkich żądań. Organ pomocy społecznej nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich istotnych potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej. Organ zabezpiecza wyłącznie potrzeby podstawowe, w tym również potrzeby skarżącego. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że średnia miesięczna pomoc, jaką może wydatkować organ I instancji na zasiłki wynosiła [...]zł. Wysokość pomocy udzielonej skarżącej łącznie z tytułu zasiłków celowych w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji stanowi kwotę [...] zł, co znacznie przewyższa wysokość przeciętnego zasiłku celowego. Skarżąca winna mieć świadomość, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej (a więc nie każdej) potrzeby życiowej. Z woli ustawodawcy, zasiłek celowy jest świadczeniem z pomocy społecznej, które może, ale nie musi zostać przyznane nawet, jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, aby je otrzymać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2010 r., II SA/Łd 607/10, LEX nr 755851). Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. Sąd, kontrolując zarówno zaskarżoną decyzję, jak też decyzje organu I instancji, nie dopatrzył się wadliwości postępowania, także tych podnoszonych przez skarżącą. Organy przeprowadziły postępowanie w poszanowaniu zasad wynikających z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a przeprowadzone wnikliwie postępowanie i subsumpcja prawna znalazły odzwierciedlenie w kompletnym, w pełni oddającym stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnieniu, sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć należy, że skarżąca nie kwestionowała przyjętych przez organy ustaleń dokonanych na podstawie wywiadu środowiskowego. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.