VIII SA/Wa 106/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. L. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]października 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z 17 grudnia 2013 r. (data wpływu do organu) A. Ł. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (zwany dalej: PINB, organ i instancji) o "interwencję" w sprawie położenia garażu tzw. blaszaka położonego przy ul. S. [...] w P., której właścicielem jest A. Ś.. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. PINB umorzył postępowanie wszczęte na podstawie ww. wniosku. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż stanowiący przedmiot wniosku skarżącego garaż został rozebrany przez A. i A. Ś. (zwani dalej: inwestorzy). Pismem z 14 lipca 2014 r. i 9 grudnia 2014 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wnioskodawca ponownie zwrócił się do organu I instancji o interwencję w sprawie demontażu pozostałej części budynku blaszaka. Wnioski w tym przedmiocie skarżący składał także: 30 czerwca 2015 r. i 1 października 2015 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). PINB zawiadomieniem z 5 października 2015 r. wszczął postepowanie w sprawie budynku gospodarczego konstrukcji metalowej oraz wiaty konstrukcji metalowej, zlokalizowanych na działce inwestorów (małżonków Ś.). Decyzją Nr [...] z [...] października 2015 r. PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w stosunku do inwestorów. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie PINB podał, że prowadził postępowanie w sprawie (znak [...]), dotyczące budynku gospodarczo-garażowego na działce w P. przy ul. S. [...], wykonanego bez wymaganego prawem zgłoszenia, w konsekwencji którego obiekt został zdemontowany (rozebrany). Następnie inwestorzy dokonali zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w R. ([...] sierpnia 2014 r.) wykonania parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do [...] m2, oraz przyległej do niego wiaty o powierzchni zabudowy do [...] m2. Inwestorzy wykonali ww. obiekt w lokalizacji zatwierdzonej tj. przy ścianie budynków (budynku) wnioskodawcy. Ocenił, że inwestorzy posiadają stosowne zgłoszenia na wykonanie przedmiotowych obiektów, i wykonali je zgodnie ze zgłoszeniem, stan tych obiektów nie zmienił się np. od dnia styczeń/luty 2015, lipiec 2015 oraz październik 2015. Obiekty posiadają dachy równoległe do zabudowy na działce sąsiedniej, której właścicielem jest wnioskodawca, spadki dachów odprowadzają wody opadowe na działkę inwestorów, a nie w kierunku działki wnioskodawcy (co potwierdza materiał zdjęciowy zgromadzony w sprawie). Podnoszona w pismach skarżącego kwestia zaciekania lub zawilgocenia ściany jego obiektu/obiektów (potencjalnego niszczenia budynków), kwalifikuje się na drogę postępowania cywilnego, nie zaś administracyjnego i nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Ostatecznie stwierdził, że nie zostały naruszone przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.), dlatego też wszczęte postępowanie może być umorzone, bo dalsze jego prowadzenie byłoby bezcelowe. Odwołanie na powołaną decyzję złożył skarżący podał, że powierzchnia gruntu pod budynki gospodarcze na działce przy ul. S. [...] w P. jest utwardzona betonem i przylega bezpośrednio do jego budynku na wysokości jego izolacji z podłożem. W związku z tym, nie ma już żadnej przeszkody aby wody opadowe nie zalewały ściany jego budynku. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej: WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i orzekł o umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie budynku gospodarczego o konstrukcji metalowej oraz wiaty metalowej zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. S. [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji WINB, po przedstawieniu stanu sprawy wskazał, iż organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o jego umorzeniu, uznając że prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe. Podał, iż w toku postępowania PINB ustalił, że zrealizowane przez inwestorów obiekty (budynek gospodarczy o konstrukcji metalowej oraz wiata metalowa) zostały wybudowane zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym 17 lipca 2014 r., w związku z czym stwierdził, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Jak wynika z dokumentów przekazanych przez Starostwo Powiatowe w R., inwestorzy w zgłoszeniu zamiaru wykonania wiaty o powierzchni zabudowy [...] m2 oraz budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy [...] m2 wskazali, że wysokość obiektów będzie wynosić [...] m, wymiary zewnętrzne [...] m x [...] m. Sposób odprowadzania wód opadowych na teren działki nr ewid. [...]. Budynek gospodarczy usytuowany będzie w odległości [...] m od granicy działek nr ewid. [...],[...], [...], a wiata posadowiona w granicy działki [...] i [...]. Dalej podał, że w sytuacji bezspornego ustalenia legalności obiektów brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego. WINB ocenił, że organowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, wyjaśniając dostatecznie istotne kwestie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania podał, że przedmiotowy budynek gospodarczy wraz z wiatą został zaprojektowany w granicy z działką nr ewid. [...] i w tym miejscu zrealizowany, brak jest więc podstaw do negowania na tym etapie postępowania prawidłowości jego usytuowania poprzez naruszenie (zdaniem skarżącego) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego, PINB błędnie sformułował sentencję zaskarżonej decyzji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 105 § 1 nie przewidują możliwości umorzenia postępowania "w stosunku do" stron postępowania. Postępowanie administracyjne wszczynane jest w konkretnym przedmiocie, a zatem decyzja umarzająca takie postępowanie powinna odnosić się do tego przedmiotu postępowania. Uchybienie organu powiatowego nie uzasadnia przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż ta została wyjaśniona dostatecznie i z zachowaniem przepisów prawa procesowego, stąd orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Skarżący wskazał, że jak wynika ze stanu faktycznego sprawy Starostwo Powiatowe nie uwzględniło w warunkach zezwolenia na wykonanie ww. dwóch budynków gospodarczych utwardzenia podłoża i odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony. Wskutek tego uciążliwość budynków gospodarczych istnieje już dwa lata i polega na zalewaniu wodami opadowymi ściany budynku wnioskodawcy. Usuwanie tych wód trwa dość długo i odbywa się przez ścianę jego budynku, utwardzoną powierzchnię gruntu oraz przez odparowanie w atmosferę. Powyższe, jak wskazuje autor skargi potwierdza materiał zdjęciowy, który jest również w posiadaniu organów nadzoru budowlanego. Wskazał, iż w podnoszony wielokrotnie temat niszczenia ściany jego budynku, nie znalazł zrozumienia w organie nadzoru budowlanego. Od samego początku postępowania kierowano go na drogę postępowania cywilnego. Uważa, iż nietrafne jest twierdzenie organu odwoławczego, że uchybienie PINB nie uzasadnia przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie zostało uwzględnione logiczne myślenie co do skutków przyczynowych (utwardzonego podłoża pod ww. budynki gospodarcze i braku odprowadzenia wód opadowych z terenu utwardzonego) zalewania ściany budynku strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Badając legalność zaskarżonej decyzji stosownie do dyspozycji powołanych przepisów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do orzekania w sprawie z uwagi na brak przedmiotu postępowania – bowiem nie stwierdzono nieprawidłowości w wybudowanych na podstawie zgłoszenia obiektach (budynku gospodarczym o konstrukcji metalowej oraz wiaty metalowej). Przypomnieć zatem należy, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż pismami z 14 lipca 2014 r. i 9 grudnia 2014 r. skarżący po raz wtóry zwrócił się do organu I instancji o kontrolę wybudowanych obiektów podnosząc fakt zalewania ściany jego budynku. Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych niniejszej sprawy, skutkiem ww. wniosku było przeprowadzenie oględzin na gruncie. Sąd stwierdza w tym miejscu, iż organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie – budynku gospodarczego konstrukcji metalowej oraz wiaty konstrukcji metalowej zlokalizowanych na działce małżonków Śmietanka, nie podając w zawiadomieniu w jakim kierunku prowadzono ww. postępowanie (czy prowadzono je w celu ustalenia legalności budowy, czy też w zakresie oceny stanu technicznego wybudowanych obiektów). Ponadto w aktach sprawy brak jest protokołów z czynności oględzin, akta sprawy zawierają tylko zawiadomienia o oględzinach wyznaczonych na 31 lipca 2014 r., 22 stycznia 2015 r. i 23 lipca 2015 r. oraz wydruk zdjęć wykonanych w czasie ww. czynności. Akta sprawy wskazują też, że każdorazowo po oględzinach PINB informował skarżącego o ustaleniach dokonanych w wyniku tych czynności. Z dokumentów sprawy wynika także, iż 17 lipca 2014 r. inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót nie wymagających pozwolenia na budowę obejmujących budowę parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do [...] m2 ([...]m2) oraz przyległej do niego wiaty o powierzchni zabudowy do [...] m2 ([...] m2) na działce nr [...] w P.. Ze zgłoszenia tego wynika, że wody opadowe odprowadzane będą na teren działki inwestora [...]. W stosunku do ww. zgłoszenia Starosta nie zgłosił sprzeciwu (pismo Starosty z [...] sierpnia 2014 r.). Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z treścią art. 28 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia wniosku) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do [...] m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Wskazana inwestycja zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wedle regulacji art. 30 ust. 5 p.b., zgłoszenia (o którym mowa w ust. 1), należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) - zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (art. 30 ust. 6). W ocenie Sądu orzeczenie organów o umorzeniu postępowania z uwagi na brak przedmiotu było przedwczesne. Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły sposobu odprowadzania wód opadowych, co było głównym powodem interwencji skarżącego. Jak wskazano wyżej według zgłoszenia wody opadowe odprowadzane miały być na teren działki inwestora nr [...]. Organ odwoławczy skupił się na fakcie, że inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, nie dokonał natomiast ustaleń, czy faktyczne usytuowanie obiektu w granicy działki powoduje odprowadzanie wód opadowych na teren działki nr [...] (jak w zgłoszeniu), czy nie wpływa na działkę sąsiednią. Okoliczność zawilgocenia ściany skarżącego od początku stanowiła argument związany z jego interwencją w organie nadzoru budowlanego. Z ustaleń organów nie wynika, czy garaż usytuowany jest na utwardzonym podłożu, czy posiada orynnowanie, jaki jest spadek dachu, czy pomiędzy ścianą skarżącego, a garażem blaszanym jest przestrzeń (dylatacja), czy garaż blaszany (wiata) przylega do ścianą do ściany budynku skarżącego oraz jak faktycznie odprowadzane są wody opadowe. Zdaniem Sądu wyjaśnienia wymaga, czy taki sposób usytuowania (użytkowania) blaszanego garażu i wiaty, powodujący zalewanie ściany budynku skarżącego po faktycznym stwierdzeniu takiego zalewania, nie powoduje rozważenia zastosowania przepisów prawa budowlanego dotyczących utrzymania obiektów budowlanych, w szczególności art. 66 prawa budowlanego. Zatem za przedwczesne należy uznać umorzenie postępowania w sprawie budynków, bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez Sąd. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają ustaleń w zakresie zgodności odprowadzania wód opadowych jak w zgłoszeniu. Nie umknie przy tym organom ustalenie czy faktycznie inwestorzy zrealizowali blaszany garaż i wiatę w sposób który prowadzi do wniosku, że faktycznie wody opadowe odprowadzane są na ich grunt (kwestia spadku dachu, orynnowania, podłoża), czy też z punktu widzenia prawa budowlanego nie zachodzą przesłanki objęte art. 66 prawa budowlanego. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (w pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (w pkt 2 wyroku).