VIII SA/Wa 107/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęta została decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ( dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy") z dn. 21 listopada 2024 r. Nr 89/2024 na podstawie której Minister działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 127 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) oraz art, 169 ust. 1 ustawy dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 167, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 28 kwietnia 2024 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 kwietnia 2024 r. o nr [...] – orzekł o utrzymaniu w całości zaskarżonej decyzji wraz z określoną w przedmiotowej decyzji kwotą dotacji w wysokości 68 753,95 zł przypadająca do zwrotu wraz z odsetkami od ww. kwoty liczonymi od dn. 28.08.2022 r. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W roku 2022 w ramach programu dotacyjnego Wspólnie dla dziedzictwa realizowanego jako zadania 3.2.1. w ramach Krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami na lata2019-2022, dla którego Narodowy Instytut Dziedzictwa (zwany dalej Instytutem) w W. pełnił rolę instytucji zarządzającej (umowa nr [...] z dnia 07.07.2022r. zawarta pomiędzy Ministerstwem Kultury i Dziedzictwa Narodowego a Narodowym Instytutem Dziedzictwa), Stowarzyszenie [...] (zwane dalej Stowarzyszeniem) otrzymało dotację celową na kwotę 70.000,00 zł na realizację zadania pn. Dziedzictwo Ludowe Ziemi K. - [...]. Zgodnie z zawartą umową z dn.17 sierpnia 2022 r. Stowarzyszenie było zobowiązane do wykorzystania otrzymanego od Instytutu dofinansowania zgodnie z celem, na jaki te środki uzyskało i na warunkach określonych w zawartej w umowie [...] w terminie 01.05.2022r. - 31.10.2022r., w tym do dostarczenia do Instytutu Raportu z wykonania zadania (zwanego dalej Raportem), tj. wypełnienie danych w systemie witkac.pl. lub dostarczenie w formie papierowej w terminie 30 dni od upływu końcowej daty terminu realizacji zadania, o którym mowa w § 7 ust. 1 umowy, tj. do dnia 3O.11.2O22r. W dniu 30 listopada 2022r. został nadany do Instytutu wydrukowany Raport w wersji roboczej, jednak bez uzupełnionych części rozliczenia finansowego zadania. W systemie witkac.pl widniał komunikat o błędach w wersji elektronicznej Raportu. Po kilkukrotnych monitach kierowanych przez Instytut do Stowarzyszenia (e-mail z dn. 09.12.2022r., 20.12.2022r, 29.12.2022r) skorygowany raport wpłynął do Instytutu w dniu 09.01.2023r. Analiza przedłożonego przez Stowarzyszenie w dniu 09.01.2023 r. Raportu wykazała, że był on niekompletny i niepoprawny, co uniemożliwiało właściwą ocenę realizacji zadania i jego rozliczenie. W związku z tym Instytut kierował do Stowarzyszenia korespondencję zawierającą uwagi o charakterze formalnym, rachunkowym i merytorycznym (emaile z 23.01.2023r., 31.01.2023r., 27.02.2023r.). W dniu 20.04.2023 r. odbyło się w siedzibie Instytutu spotkanie z Ł. K. U., Prezydentem Stowarzyszenia [...] w związku z uwagami do sprawozdania i niezastosowaniem się do wezwania z dnia 15.03.2023r. Omówiono błędy w części finansowej Raportu, brakujące dokumenty księgowe, wykonane w raporcie niedozwolone przesunięcia środków oraz wyznaczono termin, do którego Stowarzyszenie miało wprowadzić poprawki w Raporcie w systemie W..pl. Pan Ł. K. U. zobowiązał się do wprowadzenia wszystkich korekt oraz uzupełnienia brakującej dokumentacji. Do dnia 12.05.2023r. zostały przekazane częściowe wyjaśnienia oraz poprawki do raportu. W związku z niewywiązaniem się przez Stowarzyszenie z ustaleń ze spotkania, Instytut w dniu 15.05.2023r. pismem nr: [...] wezwał Stowarzyszenie do ostatecznej korekty Raportu w terminie do 24.05.2023r. oraz poinformował, że w przypadku niedotrzymania ww. terminu, na podstawie § 12 ust. 2 umowy zostanie wystosowane wezwanie do zwrotu całości przekazanych środków finansowych. Stowarzyszenie nie odpowiedziało na powyższe pismo. W związku z bezskutecznością wezwań Stowarzyszenia do stosownej korekty Raportu Instytut pismem z dnia 14.06.2023r. rozwiązał umowę dotacyjną ze Stowarzyszeniem na podstawie § 12 ust. 1 pkt. 2 i 3 tej umowy oraz na podstawie §12 ust. 2 wezwał do zwrotu całości dofinansowania wraz z odsetkami. Stowarzyszenie nie odpowiedziało na powyższe pismo. W dniu 14.07.2023r. Instytut ponownie wezwał do zwrotów środków. Stowarzyszenie dokonało częściowego zwrotu środków finansowych w kwocie 1.500,00 zł (potwierdzenie przelewu BGK z dnia 04.09.2023r. nr [...]). Instytut zwrot środków zakwalifikował jako zwrot dotacji w wysokości 1.246,05 zł oraz zwrot odsetek, w wysokości 253,95 zł. W związku z niewywiązaniem się Stowarzyszenia z zapisów § 7 ust. 1 umowy i niedostarczaniem do Instytutu w wymaganym terminie i formie sprawozdania z realizacji zadania, co skutkowało rozwiązaniem przez Instytut umowy ze Stowarzyszeniem na podstawie § 12 ust. 2 umowy oraz wezwaniem do zwrotu całości udzielonego dofinansowania, jak również niedokonaniem przez Stowarzyszenie zwrotu zakwestionowanej kwoty dofinansowania otrzymanego od Instytutu, środki przekazane Stowarzyszeniu na realizację zadania stanowiącego przedmiot umowy zostały uznane za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Organ wskazał na podstawę prawną wezwania do zwrotu udzielonej dotacji wynikającej z art. 169 ust. 1 pkt. 1 Ustawy o finansach publicznych (zwanej dalej uofp), stosownie do którego, dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Na podstawie art. 169 ust. 6 uofp, w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w powyższym terminie, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Organ wskazał, że Stronie została zapewniona możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie zostały wydane zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego określającego kwotę dotacji przypadającą do zwrotu oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału. Stowarzyszenie odpowiedziało na zawiadomienie o wszczęciu postępowania (pismo z dnia 21.12.2023 r.) oraz na zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału (pismo z dnia 01.02.2024 r.). W odpowiedzi (kolejno w dniu 17.01.2024 r. oraz 12.02.2024 r.) poinformowano Stowarzyszenie, iż przedmiotowe pisma zostały dołączone do akt sprawy, natomiast zawarte w nich informacje są niewystarczające, w szczególności w zakresie braków i wad rozliczenia oraz nie pozwalają na przyjęcie raportu i rozliczenie przekazanych przez Instytut środków. Pismem z dn. 15 grudnia 2024 r. Stowarzyszenie [...]( dalej jako: "skarżący") złożyło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej niezgodność z zastosowanymi przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi wskazało, że wielokrotnie składało dodatkowe informacje, wyjaśnienia i korekty raportu rozliczeniowego, a projekt dotacyjny, którego dotyczy przedmiotowa sprawa, został w całości wykonany. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosując przewidziane ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi środki, w szczególności art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, kierując się tymi przesłankami uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dn. 21 listopada 2024 r. Nr [...] na podstawie której Minister, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 28 kwietnia 2024 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 kwietnia 2024 r. o nr [...] – orzekł o utrzymaniu w całości zaskarżonej decyzji wraz z określoną w przedmiotowej decyzji kwotą dotacji w wysokości 68 753,95 zł przypadająca do zwrotu wraz z odsetkami od ww. kwoty liczonymi od dn. 28.08.2022 r. W sprawie bezsporne jest, że skarżące stowarzyszenie na podstawie umowy nr [...] z dnia 17 sierpnia 2022 r. otrzymało dotację celową na kwotę 70.000,00 zł na realizację zadania pn. Dziedzictwo Ludowe Ziemi K. - [...]. Środki zostały przyznane w ramach programu dotacyjnego Wspólnie dla dziedzictwa realizowanego jako zadania 3.2.1. w ramach Krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami na lata 2019-2022, dla którego Narodowy Instytut Dziedzictwa w Warszawie pełnił rolę instytucji zarządzającej. Zgodnie z umową Stowarzyszenie zobowiązało się do wykorzystania dofinansowania zgodnie z celem określonym w umowie oraz w terminie od dnia 01.05.2022r. do dnia 31.10.2022r. Strona Skarżąca została również zobowiązana do przekazania do Instytutu raportu z wykonania zadania. Przekazanie mogło nastąpić poprzez wypełnienie danych w systemie witkac.pl lub dostarczenie w formie papierowej w terminie 30 dni od upływu końcowej daty terminu realizacji zadania, o którym mowa w § 7 ust. 1 umowy, tj. do dnia 30.11.2022r. W sprawie sporne jest natomiast wykonanie przez stowarzyszenie obowiązku rozliczenia z wykonania realizowanego zadania, w szczególności jego kompletności, poprawności merytorycznej, rachunkowej, w szczególności w kontekście stwierdzeń skarżącego stowarzyszenia formułowane przez jego Prezydenta Ł. U., że nie wiedział jakie konkretnie dokumenty zobowiązany był dostarczyć w celu rozliczenia zadania. Przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia powyższego sporu, celem jest wskazanie na podstawy prawne zastosowane w sprawie przez Ministra. W sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dn. 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( DZ U z 2023 r. poz. 1270, dalej jako: "u.f.p."), w szczególności stosownie do treści art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczenia środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Szczególny charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, na realizację konkretnego zadania. Podzielić należy pogląd prezentowany w doktrynie oraz w orzecznictwie, że środki z dotacji przekazane beneficjentom nie tracą publicznego charakteru, bowiem beneficjent nie staje się ich właścicielem, a jedynie dysponentem środków publicznych przyznanych z budżetu państwa na realizację ściśle określonego zadania (celu). Argumentację tę wzmacnia także i ta okoliczność, że w przypadku stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości stosownie do treści art. 169 ust. 6 u.f.p. jej zwrot następuje na podstawie decyzji administracyjnej, a nie w trybie postępowania cywilnego (vide wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 159/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 495/07 niepublikowane, L. Lipiec Warzecha, Komentarz do art. 126 ustawy o finansach publicznych). Natomiast z treści art. 169 ust. 1 u.f.p. wynika, że znajduje on zastosowanie do zwrotu dotacji celowej udzielonej z budżetu państwa - w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - o których mowa w treści tegoż przepisu prawa. Regulacja prawna zawarta w tym przepisie wskazuje, że dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej. Wskazany przepis prawa reguluje tryb postępowania w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości związanych z dotacjami udzielonymi z budżetu państwa, a także tryb postępowania w przypadku, gdy podmiot dotowany nie dokonuje w wyznaczonym terminie zwrotu niewykorzystanej dotacji lub zwrotu dotacji w sytuacji, gdy taki obowiązek jest rezultatem stwierdzonych nieprawidłowości określonych w ust. 1-3 tegoż przepisu prawa. Wydając zaskarżoną decyzję Minister uznał, iż Stowarzyszenie wykorzystało część przyznanej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art.169 just.1 pkt.1 u.f.p. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oznacza nie tylko wykorzystanie jej na inny niż określony w umowie cel, ale także wykorzystanie środków niezgodnie z warunkami określonymi w umowie. W rozpoznawanej sprawie wykorzystanie środków niezgodnie z warunkami określonymi w umowie polegało nie wykonaniu obowiązku poprawnego sporządzenia raportu z wykonania zadania. Strona Skarżąca została również zobowiązana do przekazania do Narodowego Instytutu Dziedzictwa jako instytucji zarządzającej raportu z wykonania zadania. Przekazanie mogło nastąpić poprzez wypełnienie danych w systemie witkac.pl lub dostarczenie w formie papierowej w terminie 30 dni od upływu końcowej daty terminu realizacji zadania, o którym mowa w § 7 ust. 1 umowy, tj. do dnia 30.11.2022r. W dniu 30 listopada 2022r. został nadany do Instytutu (data wpływu 6.12.2022r.) wydrukowany raport w wersji roboczej, jednak bez uzupełnionych części rozliczenia finansowego zadania. W systemie witkac.pl widniał komunikat o błędach w wersji elektronicznej raportu. Po kilkukrotnych monitach kierowanych przez Instytut do Stowarzyszenia (e-mail z dn. 09.12.2022r" 20.12.2022r, 29.12.2022r) skorygowany raport wpłynął do Instytutu w dniu 09.01.2023r. Analiza raportu przedłożonego przez Skarżącego w dniu 09.01.2023 r. wykazała, że był on niekompletny i niepoprawny, co uniemożliwiało właściwą ocenę realizacji zadania i jego rozliczenie. W związku z tym Instytut kierował do Stowarzyszenia korespondencję zawierającą uwagi o charakterze formalnym, rachunkowym i merytorycznym (emaile z 23.01.2023r., 31.01.2023r., 27.02.2023r.). W związku z licznymi uwagami do sprawozdania i niezastosowaniem się do wezwania z dnia 15.03.2023r. (znak pisma: [...]), w dniu 20.04.2023 r. w siedzibie Instytutu odbyło się spotkanie z Ł. K. U., Prezydentem Stowarzyszenia PCK. Omówiono błędy w części finansowej raportu, brakujące dokumenty księgowe, wykonane w raporcie niedozwolone przesunięcia środków oraz wyznaczono termin, do którego Stowarzyszenie miało wprowadzić poprawki w raporcie. W związku z niewywiązaniem się przez Stowarzyszenie z ustaleń ze spotkania, Instytut w dniu 15.05.2023r. (pismo nr: [...]) wezwał Stowarzyszenie do ostatecznej korekty Raportu w terminie do 24.05.2023r. oraz poinformował, że w przypadku niedotrzymania ww. terminu, na podstawie § 12 ust. 2 umowy zostanie wystosowane wezwanie do zwrotu całości przekazanych środków finansowych. Stowarzyszenie nie odpowiedziało na powyższe pismo. W świetle powyższych faktów Instytut pismem z dnia 14.06.2023r. rozwiązał umowę dotacyjną ze Stowarzyszeniem na podstawie § 12 ust. 1 pkt. 2 i 3 tej umowy oraz na podstawie §12 ust. 2 wezwał do zwrotu całości dofinansowania wraz z odsetkami. Stowarzyszenie nie odpowiedziało na powyższe pismo. W dniu 14.07.2023r. Instytut ponownie wezwał do zwrotów środków. Stowarzyszenie dokonało częściowego zwrotu środków finansowych w kwocie 1.500,00 zł. Powyższe wskazuje, że kompetentni i upoważnieniu pracownicy Instytutu jako instytucji zarządzającej udzielali daleko idącej, wykraczającej poza ustawowe obowiązki, pomocy i wskazówek Prezydentowi Stowarzyszenia w wykonaniu obowiązku prawidłowego i poprawnego opracowania raportu z wykonania zadania. Odnosząc się do zarzutów skargi Stowarzyszenia reprezentowanego przez Ł. U., że nie wiedział, jakie konkretnie dokumenty zobowiązany był dostarczyć w celu rozliczenia zadania, Sąd podziela stanowisko organu, że wielokrotnie przekazywał Skarżącemu informację w tym zakresie. Powyższe potwierdza obszerna korespondencja e-mailowa oraz pisma przekazywane przez Instytut pocztą tradycyjną w okresie od stycznia do czerwca 2023 r., a także zorganizowane w dniu 20 kwietnia 2023 r. spotkanie w siedzibie Instytutu celem omówienia kwestii problematycznych związanych z rozliczeniem zadania oraz sposobu ich rozwiązania. Po zakończonym spotkaniu, w dniu 24 kwietnia 2023 r. została przygotowana i przesłana Skarżącemu notatka zawierająca ustalenia, którą Skarżący odczytał tego samego dnia i potwierdził. Tak więc należy przyjąć stwierdzenie, że nieprawidłowości w wykonaniu obowiązku opracowaniu raportu z wykonania zadania i zgodnego z umową rozliczenia wykorzystania przyznanych środków, nie wynikały z okoliczności pozostających po stronie organu, a były rezultatem braku wymaganej staranności ze strony Stowarzyszenia reprezentowanego przez Ł. U.. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącego Stowarzyszenia reprezentowanego przez Ł. U., że dokonał korekty raportu z realizacji zadania, a tym samym go złożył. W rzeczywistości w systemie witkac.pl nadal widnieje adnotacja, że raport zwiera błędy. Poprawiony raport należało złożyć elektronicznie w systemie witkac.pl, a jego wydrukowaną wersję podpisaną przez osobę upoważnioną należało złożyć w siedzibie Instytutu, co nie zostało wykonane. Natomiast przekazywane przez Skarżącego materiały w postaci skanów, opisów czy zdjęcia nie udokumentowały w wystarczającym stopniu wykonania zadania. Skarżący nie dokonał także uzupełnień i korekt w raporcie z wykonania zadania oraz w dokumentacji rachunkowej. Prawidłowo także organ określił przypadającą do zwrotu do budżetu państwa kwotę 68 753,95 zł oraz termin od którego nalicza się odsetki. Reasumując należy podkreślić szczególny charakter środków finansowych jako środków publicznych przekazywanych w ramach dotacji, które mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, na realizację konkretnego zadania. Sposób ich wykorzystania jest ściśle uregulowany w umowie z beneficjentem, a także podlega regulacjom u.f.p. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów prawa i zawiera - zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, oparte na podstawie zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu. Minister zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.