VIII SA/Wa 1073/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Wójt Gminy C (dalej: "Wójt", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104, art. 107, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") w związku z art. 1, art. 2, art. 3, art. 15b, art. 20, art. 23, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwana dalej: "u.ś.r."), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1255, zwana dalej: "ustawą zmieniającą"), rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz.3); rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959), rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. z 2010 r., Nr 183 poz. 1234), po rozpoznaniu wniosku E P (dalej: "skarżąca", "strona"), orzekł o odmowie przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, iż w dniu 8 lipca 2014 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka - córki A C, ur. [...] czerwca 2014 r. Do wniosku strona dołączyła zaświadczenie lekarskie informujące, że była pod opieką lekarską od 18 tygodnia ciąży. Wskazał, iż zgodnie z art. 15b ust. 1 i ust. 2 u.ś.r., z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na dziecko. Jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka niezależnie od dochodu. Wskazane świadczenie przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim (art. 15b ust. 5 i ust. 6 u.ś.r.). Na podstawie ustawy zmieniającej od 1 stycznia 2013 r. jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.922 zł. Jednak zgodnie z art. 2 ust. 1 tego aktu, w przypadku urodzenia się żywego dziecka przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka przyznaje się na podstawie przepisów dotychczasowych. W ocenie Wójta, skarżąca nie spełnia ustawowych warunków przyznania świadczenia, wynikających z art. 15b ust. 5, ponieważ pozostawała pod opieką medyczną od 18 tygodnia ciąży, zaś jak wynika z ww. przepisów jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie w dniu 1 sierpnia 2014 r. (data złożenia w organie I instancji) skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. Uzasadniając odwołanie podała, iż jej pierwsza wizyta u ginekologa odbyła się 7 listopada 2013 r. Następnie zmienił się lekarz, a kolejki w przychodni uniemożliwiły jej terminowy zapis w karcie ciąży. Kolejna wizyta u nowego lekarza odbyła się 23 stycznia 2014 r. Skarżąca kwestionuje treść wydanego przez lekarza zaświadczenia, że zgłosiła się na wizytę w 18 tygodniu ciąży. Nie ma jednak możliwości udowodnienia, że była u lekarza wcześniej, ponieważ nie zostało to nigdzie zapisane, a lekarz, który wówczas ją przyjmował, odszedł z przychodni. Decyzją znak [...] z dnia [....] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu sprawy, Kolegium wskazało, iż kwestię jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka reguluje art. 15b u.ś.r. Zapomoga ta, w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko, przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu lub faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.922 zł. Zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Powołane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i ustawa nie przewiduje żadnych odstępstw od nich ani uznaniowości. Oznacza to, że niespełnienie któregokolwiek z warunków w nim wymienionych powoduje niemożność otrzymania tego świadczenia. Na podstawie analizy materiału dowodowego sprawy Kolegium stwierdziło, że strona spełnia kryterium dochodowe, gdyż dochód na członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w 2012 r. wynosił 92,50 zł. Jak wynika jednak z przedstawionego zaświadczenia lekarskiego z dnia 4 lipca 2014 r., pod opieką lekarską skarżąca pozostawała od 18 tygodnia ciąży do porodu. Oznacza to, że nie został spełniony wymóg pozostawania pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży do porodu i z tego powodu wnioskowane świadczenie nie może być przyznane. Odnosząc się do twierdzenia strony, że faktycznie była u lekarza przed 10 tygodniem ciąży, organ odwoławczy stwierdził, że powyższa okoliczność nie została niczym udowodniona i nie może mieć znaczenia przy przyznawaniu przedmiotowego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o pozytywne rozpoznanie jej sprawy. Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia strona podała, że dla niej liczy się każda złotówka. Uważa, że nieprzyznanie jej "becikowego" jest niesprawiedliwe. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 p.p.s.a.). Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 134 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a., skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.), do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania: przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest również odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Natomiast podstawą faktyczną do wydania w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest okoliczność, że strona postępowania wniosła odwołanie po upływie określonego w art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowego terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia, obliczanego od dnia doręczenia jej decyzji. Organ, aby stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, obowiązany jest - z zachowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 w związku z art. 126 k.p.a. - ustalić datę doręczenia stronie aktu administracyjnego, od którego wnoszony jest ten środek oraz datę jego wniesienia. O uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić tylko wówczas, gdy termin ten rozpoczął swój bieg, a więc od daty prawidłowego doręczenia decyzji. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 (por. wyrok NSA z 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, LEX nr 29079, wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., II OSK 9/09- dostępne na stronie internetowej centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl//). Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). Gdy organ odwoławczy stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, ale ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 listopada 1995 r., sygn. akt. SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060). Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 k.p.a., decyzja organu I instancji, od której w ustawowym terminie nie zostało wniesione odwołanie, stała się ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzja organu I instancji doręczona została skarżącej w dniu 16 lipca 2014 r. do rąk jej konkubenta P C, co zostało potwierdzone na oryginale tej decyzji w aktach administracyjnych organu I instancji (k. 2). Zatem ustawowy 14-dniowy termin do złożenia odwołania od tej decyzji upłynął w dniu 30 lipca 2014 r. Odwołanie, oznaczone datą 31.07.2014 r., zostało złożone do organu I instancji w dniu 1 sierpnia 2014 r., o czym świadczy prezentata tego organu na oryginale odwołania (k.1 akt administracyjnych organu II Instancji). Z powyższego ewidentnie wynika, iż odwołanie złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Przedstawiając ww. odwołanie organowi odwoławczemu przy piśmie z dnia 4 sierpnia 2014 r. (k. 2 akt administracyjnych organu II Instancji) Wójt trafnie wskazał, iż odwołanie zostało wniesione po terminie. Tymczasem przy rozpoznaniu złożonego środka zaskarżenia Kolegium zaniechało prawidłowego ustalenia, czy zostały zachowane warunki formalne do jego wniesienia (warunek dopuszczalności i terminowości złożenia odwołania), a więc czy decyzja Wójta została prawidłowo (skutecznie) doręczona, czy odwołanie pochodzi od osoby uprawnionej do jego złożenia oraz czy zostało złożone w ustawowym terminie, ewentualnie czy został złożony wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Kolegium podjęło natomiast przedwcześnie merytoryczne rozstrzygnięcie o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy bez uprzedniego zbadania odwołania pod kątem spełnienia przesłanek z art. 134 k.p.a. Tym samym, rozstrzygnięcie Kolegium nastąpiło w odniesieniu do ostatecznej decyzji, która nie może być weryfikowana w zwykłym trybie odwoławczym. W ocenie Sądu, opisane wyżej działanie, a właściwie zaniechanie organu, polegające na braku oceny wniesionego odwołania, w sposób oczywisty jest sprzeczne z dyspozycją art. 134 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a., co stanowi wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa (wyżej wskazanych przepisów). Ze względu na stwierdzone rażące uchybienie przepisom postępowania, które skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, mając na względzie przedstawione wyżej rozważania Sądu oraz regulację art. 134 k.p.a., zobowiązane będzie do oceny wniesionego odwołania i podjęcia w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).