VIII SA/Wa 1074/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. W. i A. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]październik 2021 r. numer [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją nr [...] z dnia 29 października 2021r., po rozpatrzeniu odwołania A. A. (dalej: "skarżąca", "strona", "wnioskodawczyni") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] znak: [...] z dnia 2 lipca 2021r. odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty o pow. 1,2000 ha, zajęte w 1950 r. pod budowę drogi publicznej we wsi [...], gmina [...], stanowiące część działki [...] o pow. 4,1400 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej: A. A. pismami z dnia 5 października 2020 r. wystąpiła o "wypłatę odszkodowania za działkę gruntu bezpodstawnie wydzieloną z działki [...] pod budowę drogi". W ocenie wnioskodawczyni ww. działka objęta obecnie księgą wieczystą nr [...] pomniejszona została o 12 000 m2, w efekcie zajęcia jej pod drogę w latach 50 minionego stulecia. W związku z powyższym wnioskodawczyni, żąda za ww. grunt odszkodowania w wysokości łącznie 2 140 000 zł. Decyzją z dnia 2 lipca 2021r. Starosta [...], działając na podstawie art. 129 ust. 1, 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020r., poz. 1990; dalej: "u.g.n.") w związku z art. 73 ust. 1, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (t.j. Dz. U. z 1998 r. nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: ustawa "przepisy wprowadzające"), odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za wskazane powyżej grunty. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony po ustawowo wyznaczonym terminie. Niedochowanie zakreślonego ustawą terminu powoduje wygaśniecie roszczenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła strona. Potwierdzając zasadność ustalenia oraz wypłacenia odszkodowania skarżąca powołała się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 1171/10. Wywiodła, że w sprawie przed 31 grudnia 2005r. nie została wydana decyzja wywłaszczeniowa i przepis o braku możliwości ubiegania się odszkodowanie po tej dacie nie jest wiążący właśnie ze względu na brak decyzji wywłaszczeniowej. Zauważyła, że Starosta [...] uzyskał prawo własności dopiero 15 kwietnia 2021r. zaś wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony w dniu 23 października 2020r., zatem stwierdzenie prawa własności po stronie organu nastąpiło po blisko 6 miesiącach po złożeniu wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda wyjaśnił, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła pierwotnie własność pana L. W.(dziadka wnioskodawczyni) na podstawie prawomocnego Aktu Własności Ziemi [...] z dnia 29 września 1973r. Nadto przedmiotowa działka o numerze [...] graniczy z jednej strony z działką o numerze [...], która stanowiła własność S. W. (ojca wnioskodawczyni), na podstawie Aktu Własności Ziemi [...] z dnia 29 września 1973 r. Z drugiej strony graniczy z działką o numerze [...], zajętą pod drogę, dla której wydana została przez Wojewodę [...] decyzja Nr [...] z 15 kwietnia 2021 r. znak: [...] stwierdzająca jej nabycie przez Powiat [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. (decyzja powyższa stała się ostateczna 19.05.2021 r.). Jak wskazał organ odwoławczy, strona prawo do odszkodowania za grunt o powierzchni 1,2000 ha wywodzi z zajęcia powyższego terenu pod drogę. W pismach z 5 października 2020 r wnioskodawczyni podniosła, iż zajęcie powyższe nastąpiło w latach 50 minionego stulecia. Prawo własności zajętej części nieruchomości wnioskodawczyni wywodzi natomiast z informacji zawartych w hipotece powiatowej [...], przechowywanej w zasobie Archiwum Państwowego w [...]. Z przedłożonych przez wnioskodawczynię kopii wybranych stron z ww. dokumentu archiwalnego wynika, iż L. i H. mał. W. zawarli w dn. 13 lutego 1927 r. przedwstępną umowę przyrzeczenia kupna - sprzedaży nieruchomości z majątku [...] poł. w gminie [...], stanowiącej "działkę gruntu o przestrzeni 9 ha 5569 mtr. zgodnie z planem, sporządzonym w r. 1927 przez geodetę S. W. i oznaczoną na tym planie N. 44". Na stronie 2 działu pierwszego ww. hipoteki znalazł się wpis z dnia 23 grudnia 1957 r. "Urządzono ks. w. [...] W Rep. 5956' dla własności L. i H. małż. W. (dział II W=1 str. 14)". Z kolei w odniesieniu do zajętej pod drogę części działki (we wniosku strona wskazuje działkę numer [...], w odwołaniu podnosi, iż roszczenie dotyczy pierwotnej działki numer [...]) nie została wydana decyzja wywłaszczeniowa. Organ odwoławczy odniósł się do uzasadnienia decyzji Starosty z 2 lipca 2021r., który uznał, iż sprawa dotyczy postępowania odszkodowawczego, które winno zostać rozpatrzone w oparciu o przepisy art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.). Odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustalane jest i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4). Z tego też powodu, Starosta uznał, że nie ma możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt, według wskazania wnioskodawczyni stanowiący w roku 1950 część działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...] - obszar wiejski, o powierzchni 12000 m2, a obecnie stanowiący część drogi powiatowej oznaczonej jako działka nr [...]. Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że ustalony w art. 73 ust. 4 ustawy "przepisy wprowadzające" termin, wyznaczony przez ustawodawcę na składanie wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania ma charakter materialnoprawny co oznacza, że skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie roszczenia o przyznanie odszkodowania. Stwierdził zatem, że wobec nie złożenia przez stronę w ustawowym terminie, tj. od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, rozstrzygnięcie Starosty należy uznać za zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, iż decyzja Wojewody [...] Nr [...] z 15 kwietnia 2021 r. wydana została w oparciu o art. 73 ust. 1 i 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzja powyższa ma charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny, albowiem w art. 73 ustawodawca wprost wskazał, że nabycie w oparciu o tenże przepis prawa następuje z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a nie z dniem wydania decyzji (decyzja ta nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31.12.1998 r.). Dodatkowo podniósł, że ww. ustawa z dnia 13 października 1998 r. w jakikolwiek sposób nie odnosi się, ustalając termin wygaśnięcia roszczenia, do daty wydania decyzji o przejściu nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Wobec tego wydanie decyzji w tym przedmiocie po dniu 31 grudnia 2005 r. nie niweczy skutku uchybienia ustawowego terminu do wystąpienia z odpowiednim żądaniem. Zdaniem Wojewody brzmienie przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jednoznacznie wskazuje, że nie jest możliwe przyznanie odszkodowania osobie, która złożyła stosowny wniosek po dniu 31 grudnia 2005 r, ponieważ wygaśnięcie roszczenia jest definitywne i nieodwracalne. Roszczenie, które wygasło, nie może odzyskać bytu prawnego bez względu na okoliczności. W szczególności bez znaczenia jest kwestia świadomości i wiedzy strony ubiegającej się o odszkodowanie oraz jej ewentualnego zawinienia w przekroczeniu terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. Wobec sankcji wygaśnięcia roszczenia po dniu 31 grudnia 2005 r. wniosek nie może być interpretowany rozszerzająco. Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż Starosta prawidłowo rozpoznał, czy wniosek strony mógłby być rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dot. ustalania odszkodowań za nieruchomości zajęte pod drogi. Jak wskazał Wojewoda, analiza powyższa wykazała, iż grunt za który strona żąda ustalenia i wypłaty odszkodowania, nigdy nie był objęty decyzją wywłaszczeniową (co potwierdza także wnioskodawczyni), a ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym jest możliwe jedynie w razie uprzedniego wydania decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu, nabyciu czy wydzieleniu działki na cel publiczny, którym, może być jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, droga publiczna. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody z 29 października 2021r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 7 grudnia 2021r. złożyli A. A. i P. W., wnosząc o jej uchylenie. Autorzy skargi zarzucili naruszenie art. 21, art. 64 oraz art. 77 pkt 1 Konstytucji RP, która jako najwyższy akt prawny zapewnia im prawo do własności i odszkodowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółowo dotychczasową strukturę właścicielską spornej nieruchomości i sposób jej powstania. Zdaniem skarżących, w sprawie nie ma zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. ponieważ droga na tej działce została wybudowana bezprawnie w 1950r. Podnieśli także, iż w 1957r. została wpisana do Księgi Wieczystej i jest nadal ich własnością prywatną. W 1964r. część działki o pow. 1,2169 ha bezprawnie została wyłączona z własności prywatnej. Do dnia wystąpienia o ustalenie i wpłatę odszkodowania nie została wydana decyzja administracyjna o wywłaszczeniu. Już po złożeniu wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania podczas korespondencji ze Starostą [...] wydano decyzję przez Wojewodę [...] stwierdzająca nabycie własności przez Powiat [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymał wywody i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Dokonując kontroli w wyżej przedstawionych granicach należało uznać, że decyzje organów orzekających odpowiadają prawu, co skutkowało oddaleniem skargi. Stosownie do treści art. 73 ust. 4 w związku z ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998, Nr 133, poz. 872 ze zm.), odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Przesłankami, które umożliwiają uzyskanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną na podstawie powyższego przepisu są więc: 1) pozostawanie w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, zajętej pod drogę publiczną, we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2) złożenie wniosku o odszkodowanie przez byłego właściciela nieruchomości w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Należy zauważyć, że termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. Taki skutek opóźnienia w dochodzeniu roszczenia wynika wprost z ustawy. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy terminu do składania wniosków ma więc takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasa (tak NSA w wyrokach z dnia: 1 lutego 2007r., sygn. akt I OSK 394/06, LEX nr 348011; z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1410/09 oraz z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2258/11). Należy zauważyć, że taki kierunek wykładni art. 73 ust. 4 ustawy znajduje potwierdzenie w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, który kilka razy badał powyższy przepis, stwierdzając jego zgodność z Konstytucją. Wskazać tu należy na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, z dnia 15 września 2009r., sygn. P 33/07 oraz z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie sygn. K 20/09. Wyrażone w nich stanowisko Trybunału wskazuje, że zawarty w art. 73 ustawy mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom, a ponadto jest zgodny z zasadą dopuszczalnych proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W analizowanym przepisie art. 73 ust. 4 ustawy ustawodawca zarówno określił termin do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, wprowadził wymóg złożenia wniosku w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., jak też przyjął, że po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W konsekwencji określenia takiego mechanizmu ustalenie odszkodowania nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. W przedmiotowej sprawie bezsporna jest okoliczność złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania po upływie określonego w ustawie terminu. Sąd zauważa, iż w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości, że termin do zgłoszenia roszczenia został przekroczony, nie stanowi przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że w obrocie prawnym nie istnieje jeszcze decyzja deklaratoryjna Wojewody stwierdzająca przejście z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Brak tej decyzji powodowałby przeszkodę do rozpoznania przedmiotowej sprawy wówczas, gdyby roszczenie o ustalenie odszkodowania zostało zgłoszone w ustawowym terminie, a więc zasadność roszczenia wymagałaby uprzedniej konkretyzacji właśnie w postaci decyzji Wojewody potwierdzającej przejście z mocy prawa własności do określonej nieruchomości. Jednak w przedmiotowej sprawie wydanie takiej decyzji nie mogłoby mieć wpływu na wynik sprawy, a treść wniosku nie pozostawia wątpliwości, że roszczenie zostało zgłoszone na podstawie art. 73 ww. ustawy. W tym miejscu warto zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123, Dz. U. RP 2009/160/1275) orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji nie może być wątpliwości, że roszczenie skarżących wygasło, niezależnie od tego, że nie została wydana decyzja o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, co oznacza brak możliwości orzekania przez organ w tym przedmiocie. Trafnie zatem organ odwoławczy zaakceptował stanowisko Starosty [...] o braku możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt, według wskazania wnioskodawczyni stanowiący w roku 1950 część działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...] - obszar wiejski, o powierzchni 12000 m2, a obecnie stanowiący część drogi powiatowej oznaczonej jako działka nr [...]. Podnoszone w skardze zarzuty naruszenie przepisów Konstytucji RP, nie znajdują uzasadnienia, bowiem art. 73 ustawy wprowadził mechanizm uzyskania odszkodowania przez co nie ograniczył ochrony praw należnych byłym właścicielom. Określony 5 letni termin do zgłoszenia roszczenia, obowiązywał po 2 latach od wejścia w życie przedmiotowej ustawy, co powodowało że byli właściciele nieruchomości uzyskali realną szansę do dochodzenia odszkodowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a oddalił skargę jako niezasadną.