VIII SA/Wa 109/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Prokuratora Rejonowego w Przysusze na Uchwałę Nr 238/XXXVI/05 Rady Miejskiej w Szydłowcu z dn. 20 grudnia 2005r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Szydłowiec. W złożonej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie skardze stanowiącej pismo z dn. 18 stycznia 2019r. Prokurator Rejonowy w Przysusze ( dalej jako: "Prokurator", "skarżący") powołując się na art. 8§1, art. 50§1 i art. 52§1 w zw. z art. 3 §2 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 j.t.) i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 19901: o samorządzie gminnym (Dz. U. 2015.1515 j.t. z późn. zm.) – zakwestionowanej uchwale zarzucił: 1) istotne naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( dalej jako: "u.z.z.w") poprzez: — wprowadzenie w § 19 ust.2 regulaminu bez upoważnienia ustawowego opłat za włączenie przyłącza do sieci — istotne naruszenie § 118 w zw. z § 137 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r ( Dz.U. nr 100, poz.908) oraz art. 28 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez powtórzenie w sposób zmodyfikowany w § 42 regulaminu przepisów karnych wskazanych w ustawie, - istotne naruszenie przepisu art. 19 ust.2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 29 a ust.1 i art.30 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowalne, poprzez nałożenie na inwestora w § 20 regulaminu obowiązków innych niż wskazane w wyżej wymienionych ustawach. Wskazując na powyższe i powołując się na art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wnoszę o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej przepisów uchwały Rady Miejskiej w Szydłowcu jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał m.in., że zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., który przewiduje, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz odbiorców usług. Regulacja ma charakter wyczerpujący co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Ustawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem "regulamin powinien określać" co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Prokurator wskazał, iż uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. Pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, uchwala organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Następnie skarżący szczegółowo uzasadnił wskazane powyżej zarzuty skargi, w tym wskazał że z przekroczeniem normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 2 ustawy, rada gminy uchwaliła przepis § 19 ust. 1 regulaminu nakładając na odbiorcę usług opłaty związane z włączeniem przyłącza do sieci . Żaden z wymienionych w art. 19 ust.2 ustawy punktów nie upoważnia gminy do ustalenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej . Podstawy takiej nie ma również w ustawie o samorządzie gminnym ani w ustawach szczegółowych. Ponadto skarżący wskazał, że unormowania zawarte w § 42 regulaminu stanowią powtórzenie w sposób zmodyfikowany unormowań zawartych w art. 28 ustawy. Wreszcie w skardze Prokurator zarzucił, że wskazując w przepisie §20 regulaminu na wymienione w nim dokumenty Rada Miejska w Szydłowcu przekroczyła upoważnienie ustawowe w zakresie warunków w odniesieniu do wniosku o przyłączenie odbiorcy do sieci. Według skarżącego Prokuratora żaden przepis w tym art. 19 ust.2 ustawy nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych, niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Szydłowcu przedłożyła jako własne stanowisko Komisji Skarg, Wniosków i Petycji – wnosząc o oddalenie skargi jako niezasadnej. W uzasadnieniu swojego stanowiska RM w Szydłowcu podniosła m.in., że kwestionowana uchwała przeszła ocenę i weryfikację pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami przed organem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego oraz została opublikowana w dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Na rozprawie przed Sądem w dniu 16 kwietnia 2019r. reprezentujący urząd prokuratorski i popierając złożoną skargę prokurator Prokuratury Okręgowej w Radomiu, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Oprócz zarzutów zawartych w pisemnej skardze podniósł dodatkowo następujące zarzuty: 1/ brak określenia w § 5 regulaminu minimalnego poziomu świadczonych usług, co stanowi pominięcie uchwałodawcze 2/ naruszenie prawa wynikające z wadliwego wskazania w §1 ust.2 lit. "d" regulaminu na usługodawcę Wodociągi i Kanalizacja sp. z o.o. w Szydłowcu co narusza zasadę abstrakcyjności 3/ naruszenie art. 19 ust. 2 i 3 u.z.z.w. przez wskazanie w §19 regulaminu wymogu złożenia pisemnego wniosku 4/ naruszenie zasady hierarchii źródeł prawa w §43 regulaminu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02). Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. II SA/Op 344/07). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Organ uchwalający akt prawa, w tym również miejscowego, związany jest również zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 98 dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz dziale I rozdziału 2 -7, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący i określa, co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy pamiętać o unormowaniach z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie "zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. W tym kontekście Sąd stwierdza, że trafne są zarzuty skarżącego iż regulamin nie określa minimalnego poziomu świadczonych usług. Wskazanie w zapisie §5 regulaminu parametrów ciśnienia, jakości wody do spożycia oraz dopuszczalnych zanieczyszczeń ścieków przez odwołanie się do uregulowań przepisów wykonawczych określających stosowne normy dla wszystkich odbiorców i usługodawców, nie może być uznane za określenie tych warunków na potrzeby konkretnego regulaminu. Ponadto należy podzielić zarzuty, że kwestionowany regulamin we wskazanych przez skarżącego przepisach powtarza zapisy ustawy , bądź powtarzając je jeszcze dokonuje modyfikacji przepisów ustawy. Dotyczy to § 42 regulaminu, który zawiera częściowe powtórzenie w zmodyfikowanej formie treść art. 28 u.z.z.w. w zakresie przepisów karnych. W sposób istotny w §20 regulaminu naruszono przepis art. 19 ust.2 u.z.z.w. w związku z wskazanymi przepisami ustawy Prawo budowlane, poprzez nałożenie na inwestora obowiązków innych niż wskazane ww. przpisach. Wreszcie istotne naruszenie art. 19 ust.2 u.z.z.w. poprzez wprowadzenie do regulaminu w §19 ust.2 bez upoważnienia ustawowego opłat za włączenie przyłącza do sieci. W tym kontekście należy stwierdzić, że zgodnie z § 118 w związku z § 148 rozporządzenia, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest co do zasady aktem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko wyżej powołane zapisy rozporządzenia, ale także art. 7 i 94 Konstytucji, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia ustawowego, bądź z przekroczeniem jego granic. Stanowisko takie zostało zawarte w linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 roku, sygn. akt II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 roku, sygn. akt II SA/Ks 508/02). NSA w wyroku z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90 uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba liczyć się bowiem z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do częściowej lub całkowitej intencji prawodawcy". Biorąc pod uwagę poczynione rozważania, nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Sąd zauważa, iż z przekroczeniem normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., rada gminy uchwaliła przepisy § 19 ust.2 regulaminu nakładające na odbiorcę usług opłaty związane z włączeniem przyłącza do sieci, odbiorem końcowym wykonanego przyłącza oraz uruchomieniem przyłącza wodociągowego poprzez otwarcie zasuwy. Żaden z wymienionych w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. punktów nie upoważnia gminy do ustalenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej. Podstawy takiej nie ma również w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawach szczegółowych. W ocenie Sądu § 19 ust.3 regulaminu przewidujący możliwość złożenia wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej tylko przez osobę posiadającą tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, jest sprzeczny z treścią art. 6 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym umowa o przyłączenie do sieci może być zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W świetle przytoczonego art. 6 ust. 4 u.z.z.w. brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Z kolei § 20 ust. 2 regulaminu zawiera elementy, jakie powinien spełniać wniosek o przyłączenie do sieci podczas, gdy ustawa nie wskazuje, żeby w tym przedmiocie konieczne było przedkładanie jakichkolwiek dokumentów, a zatem gmina nie jest upoważniona do określania takich załączników przy składaniu wniosku. Konkludując Sąd zauważa także, iż w § 43 regulaminu ustalono, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Powyższe uregulowanie narusza hierarchię źródeł prawa, bowiem akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, takich jak ww. ustawa. Powyższe sformułowanie może zaś sugerować, że pierwszeństwo w obowiązywaniu w stosowaniu prawa ma regulamin, a jedynie w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym ww. ustawa. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza omówione wyżej przepisy prawa. Charakter tych naruszeń i ich liczba przesądza o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego, byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.