VIII SA/Wa 1098/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R. na podstawie art. 61 i art. 104 ust. 3 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 64, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7-8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ; dalej "k.p.a.") 1. ustalił w okresie od [...] grudnia 2004 r. do [...] marca 2009 r. zobowiązanie M. Ć. (dalej: "skarżąca") z tytułu odpłatności za pobyt ojca – A. Ś. w Domu Pomocy Społecznej w K. (dalej: "DPS") w kwocie [...] zł 2. zobowiązał do zwrotu wskazanej kwoty na rachunek bankowy Gminy Miasta R.. Organ I instancji wskazał, iż A. Ś. został skierowany do DPS decyzją z dnia [...] października 2004 r., a następnie umieszczony w nim decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Powołując art. 60 ust. 1 u.p.s. podniósł, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, który w wymienionym wyżej domu wynosił w: XII 2004 r. – [...]zł; od I 2005 r. do II 2006 r. – [...] zł; od III 2006 r. do II 2007 r. – [...] zł; od III 2007 r. do III 2009 r. –[...]zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż ojciec skarżącej przebywa w DPS w K. od [...] grudnia 2004 r. i ponosi opłatę za pobyt w wysokości 70% uzyskiwanego dochodu, tj. w kwocie [...] zł miesięcznie. Wpłacane przez niego kwoty nie pokrywały jednak całości kosztów utrzymania, wobec czego pozostałą część zastępczo wnosi Gmina Miasta R.. Powyższe – za okres od [...] grudnia 2004 r. do [...] marca 2009 r. – organ przedstawił w formie tabelarycznej. Na podstawie art. 61 u.p.s. organ podniósł, iż mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej mają obowiązek ponoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej. Małżonek, zstępni oraz wstępni ponoszą odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.. W przypadku nie wywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez ww. osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina (z której osoba został skierowana do DPS), której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Organ wskazał, iż osobami zobowiązanymi do uiszczania opłatności za pobyt A. Ś. w DPS stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. były córki –M. Ć. – skarżąca oraz K. Ś.. W wyniku zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że kryterium dochodowe (określone w art. 61 ust. 2 u.p.s.) przekroczyła skarżąca. Na podstawie wywiadu środowiskowego i oświadczeń skarżącej ustalił, iż w skład jej gospodarstwa domowego (za okres w którym powstało zobowiązanie) wchodzili: – od [...] grudnia 2004 r. do [...] stycznia 2007 r. – skarżąca wraz z mężem R. K. oraz synami A. i T.; – od [...] lutego 2007 r. do [...] sierpnia 2007 r. – skarżąca wraz synami A. i T.; – od [...] września 2007 r. do [...] marca 2009 r. - skarżąca wraz synem A., na rzecz którego zasądzono od X 2008 r. alimenty w wysokości [...] zł. Jednocześnie organ szczegółowo i chronologicznie przedstawił wszystkie czynności podjęte w niniejszym postępowaniu dotyczące zarówno podjętych prób, jak i przeprowadzonych wywiadów środowiskowych oraz sytuacji dochodowej za poszczególne miesiące. Wskazał, iż wobec braku nawiązania kontaktu ze skarżącą, pismem z dnia [...] lutego 2009 r. poinformował o zakwalifikowaniu się przez nią do ponoszenia odpłatności z tytułu pobytu ojca w DPS w latach 2004-2009. Jednocześnie wystąpił do zakładów pracy o wskazanie dochodów skarżącej i jej męża – R. K. za okres od XII 2004 r. do III 2009 r. Następnie skarżąca poinformowała organ, iż od II 2007 r. jest w separacji z mężem, a w X 2008 r. uzyskała rozwód. Po ustaleniu sytuacji dochodowej jej rodziny za poszczególne miesiące w okresie od XII 2004 r. do III 2009 r., organ wystosował pismo informujące o należnościach za pobyt ojca w DPS za powyższy okres. W odpowiedzi skarżąca, oświadczyła, że nie zamierza płacić żadnych kwot na utrzymanie ojca. Ponadto poinformowała o zmianie swojej sytuacji, gdyż ponownie zawarła związek małżeński, jej mąż jest bezrobotny, a ona jest w ciąży. Wniosła o zwolnienie jej od opłat, gdyż nie jest w stanie uiszczać ich nawet w najmniejszej wysokości. Organ pismem z dnia [...] września 2009 r. nie przychylił się do wniosku skarżącej o całkowite zwolnienie z odpłatności i przesłał do podpisania projekt umowy dotyczący odpłatności za pobyt A. Ś. w DPS w K.. Skarżąca nie zgodziła się na jej podpisanie. Pismami z [...] i [...] listopada 2009 r. ponownie zwróciła się o zwolnienie jej z ponoszenia kosztów, czego organ nie uwzględnił. W związku z uchwałą SN z dnia 29 października 2009 r. (III CZP 77/09) stwierdzającą niedopuszczalność drogi sądowej, wszczął postępowanie administracyjne. Dokonał weryfikacji kryterium dochodowego rodziny skarżącej, które wynosiło od XII 2004 r. do IX 2006 r. – [...]zł., a od X 2006 r. do III 2009 r. – [...] zł. W formie tabelarycznej przedstawił łączne dochody rodziny skarżącej oraz jej należności wobec Gminy Miasta R. w podziale na poszczególne miesiące w okresie od [...] grudnia 2004 r. do [...] marca 2009 r. Wskazał, iż powyższa zaległość powstała w wyniku nie zgłoszenia zmian sytuacji dochodowej w okresie pobytu ojca skarżącej w DPS. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, podnosząc że jest ona dla niej krzywdząca. Wskazała, iż nie może ponosić odpowiedzialności za ojca, który całe życie unikał pracy, a z każdej był wyrzucany za pijaństwo. Ponadto awanturował się, bił matkę i znęcał się fizycznie nad córkami. Natomiast zasądzonych alimentów nigdy nie płacił. Podniosła, iż nie rozumie dlaczego obecnie jej rodzina zmuszona jest ponosić koszty związane z pobytem ojca w DPS, a jej sytuacja finansowa nie pozwala na zapłacenie tak dużej kwoty w całości i ratalnie. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie, jednocześnie podzielając stanowisko organu I instancji, iż skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia opłatności za pobyt ojca w DPS. Podał, iż skarżąca aktualnie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem M. Ć. i synem M.. W okresie, za który powstało zobowiązanie (od XII 2004 r. do III 2009 r.), początkowo prowadziła je z byłym mężem R. K. oraz synami (T. i A.), a następnie wyłącznie z synami. W okresie tym (z wyjątkiem: I, III-XI 2007 r. oraz I 2008 r.) skarżąca kwalifikowała się do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS, gdyż dochód jej rodziny przekraczał 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie zaś po dokonaniu wpłaty, pozostająca kwota dochodu nie była niższa niż 250% wymienionego kryterium. Dlatego też, zobowiązano skarżącą do zwrotu kwoty [...] zł tytułem poniesionych kosztów. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty z powodu niewywiązywania się ojca z obowiązków rodzicielskich. Natomiast dochodzenie przez gminę zwrotu poniesionych zastępczo wydatków jest obligatoryjne. Od decyzji tej skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Wniosła o jej uchylenie i zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS. W treści skargi powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu. Autorka skargi szczegółowo opisała jak przebiegało jej życie, matki i siostry z ojcem alkoholikiem. Dlatego też, nie czuje się zobowiązana do ponoszenia opłaty za jego pobyt w DPS. Przedstawiła także swoją obecną sytuację życiową i materialną. Jednocześnie podniosła, iż rzetelnie i wiarygodnie przedstawiała swoje zarobki, natomiast nie odpowiada za dodatkowe dochody byłego męża, o których nie wiedziała. Podniosła, iż wysyłała dziesiątki pism z prośbą o zwolnienie jej z uiszczania opłaty. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie do końca z przyczyn w niej wskazanych. W sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej była zasadność nałożonego na skarżącą obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej za pobyt w DPS jej ojca. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do art. 60 w/w ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do DPS. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.s., do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę z pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b). W sytuacji, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi a następnie na gminie. W art. 61 ust. 3 przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, iż zgodnie z art. 64 osoby wnoszące opłatę za pobyt w DPS można, na ich wniosek zwolnić częściowo bądź całkowicie od tej opłaty – wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Stosunek prawny polegający na skierowaniu do domu opieki społecznej ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do DPS następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS mogą być osoba skierowana, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba bądź osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w w/w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do DPS oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Są to dane niezbędne do wydania na podstawie art. 59 ust. 1 decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby czy osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest także w literaturze (zob. A. Prekut – Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak – Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, str. 299). Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w Ustawie o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b (wyrok NSA z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Tak więc, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s.. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja zobowiązująca skarżącą do zwrotu na rzecz gminy kwoty [...] zł za pobyt A. Ś. w Domu Pomocy Społecznej w K. nie jest decyzją, o jakiej stanowi art. 59 ust. 1 u.p.s.. Z akt sprawy nie wynika by w ogóle została wydana tego rodzaju decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt A. Ś. w DPS, której stroną byłaby skarżąca. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2010 r., utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją nie odpowiada omówionym wyżej wymogom. Dodać przy tym należy, iż decyzja ta jest wadliwa także z innych przyczyn. Organ pierwszoinstancyjny ustalenia wysokości dochodu rodziny skarżącej za poszczególne miesiące w okresie od XII 2004 r. do III 2009 r., dokonał na podstawie pism nadesłanych przez P. B. "[...]" sp. z o.o. z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] oraz Publiczną Szkołę Podstawową Nr [...] w R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], co przedstawił w formie tabelarycznej (por. str. 6 i 8 decyzji z [...] sierpnia 2010 r.). Tymczasem Sąd zauważa, iż w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajdują się także: pismo Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w R. z [...] marca 2009 r. znak: [...] (k. 29 akt administracyjnych) oraz zaświadczenia o zarobkach R. K. (data wpływu do organu [...] stycznia 2005 r. i [...] listopada 2006 r.). Sąd, analizując wskazane dokumenty stwierdził wynikające z nich istotne rozbieżności dotyczące wysokości uzyskanych przez skarżącą i jej ówczesnego męża dochodów. W stosunku do skarżącej rozbieżności te dotyczą kwot przyjętych przez organ i kwot wynikających z pisma z [...] marca 2010 r.. Powyższe przedstawia się następująco: (odpowiednio) w 2005 r.: VI –[...] zł i [...] zł; IX –[...] zł i [...] zł; XII –[...] zł i [...] zł; w 2006 r.: V – [...]zł i [...] zł; VII –[...] zł i [...] zł; VIII –[...]zł i [...] zł; XI –[...] zł i [...]zł; XII –[...]zł i [...]zł; w 2007 r.: III –[...]zł i [...]zł; VI –[...]zł i [...]zł; VII –[...]zł i [...]zł; XII –[...]zł i [...]zł; w 2008 r.: II –[...]zł i [...]zł; VI –[...]zł i [...]zł; VII –[...] zł i [...]zł; X –[...]zł i [...]zł. Natomiast w stosunku do R. K. rozbieżności te dotyczą kwot przyjętych przez organ i kwot wynikających z zaświadczeń o zarobkach. Powyższe dotyczy miesiąca XII 2004 r. – (odpowiednio) [...]zł i [...]zł oraz X 2006 r. –[...]zł i [...]zł. Niewyjaśnienie przez organ I instancji wykazanych przez Sąd sprzeczności w efekcie mogło doprowadzić do błędnego obliczenia dochodu rodziny skarżącej w oparciu o obowiązujący zapis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. Ponadto organ nie wykazał także dlaczego uwzględnił te właśnie kwoty wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z [...] sierpnia 2010 r., a nie dał wiary pozostałym dokumentom znajdującym się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. W konsekwencji uniemożliwiło to Sądowi zweryfikowanie poprawności ustalenia wysokości dochodu i zakwalifikowania skarżącej, bądź też nie jako osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS. Powyższe – w ocenie Sądu – stanowi też naruszenie przez organ I instancji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a.. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 183/06 opubl. LEX nr 290139) podkreślił, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zdaniem Sądu również organ odwoławczy, mimo ciążącego na nim takiego obowiązku, zaniechał podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) pozwalającego na wyjaśnienie niniejszej sprawy i wydanie decyzji o przekonywującej treści, odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 k.p.a., naruszając przy tym dodatkowo ww. zasadę zaufania obywatela do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tym samym, decyzja organu odwoławczego, który również powinien mieć na uwadze ww. przepisy postępowania administracyjnego uchybia w ten sposób treści przepisu zawartemu w art. 138 k.p.a.. Z akt administracyjnych nie wynika też, by organ prawidłowo rozpoznał wielokrotnie składne przez skarżącą wnioski o zwolnienie jej z ponoszenia kosztów pobytu ojca w DPS w okresie od grudnia 2004 r. do marca 2009 r. Stosownie do art. 64 u.p.s. nie wydał w tym przedmiocie stosownej decyzji administracyjnej, czym naruszył ww. przepis. Jedynie w piśmie z dnia [...] września 2009 r., wskazał, iż analizując sytuację rodzinną i dochodową w ww. okresie uznano, że nie występowały wówczas okoliczności uprawniające do zastosowania częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności (por. k. 54 akt administracyjnych). Naruszenie w/w przepisu art. 64 u.p.s. może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć również należy, iż decyzja wydana na podstawie art. 64 u.p.s. ma charakter uznaniowy. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu od opłaty zależna jest od sytuacji materialnej, rodzinnej osób zobowiązanych do ponoszenia opłat. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak nie może być ono dowolne i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych. Tego rodzaju decyzje organ winien uzasadnić także w sposób pozwalający poznać tok rozumowania oraz kryteria podjęcia danej decyzji. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego zakres kontroli sądu administracyjnego zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy też organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Tymczasem w sprawie niniejszej, jak już wspomniano, decyzja taka nie została wydana, wnioski skarżącej w tym przedmiocie załatwiano pismami. Nie pozwala to na stwierdzenie, jakimi kryteriami kierował się organ I instancji uznając, iż zwolnienie skarżącej z tych opłat nie jest zasadne. Ograniczono w ten sposób prawo skarżącej do zakwestionowania zajętego przez organ stanowiska. Wskazane wyżej naruszenia przepisów zarówno materialnych, jak i proceduralnych - w ocenie Sądu – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też uzasadniają uchylenie wydanych rozstrzygnięć. Dodać także należy, iż akta sprawy nie zawierają wniosku gminy zobowiązanej do ponoszenia opłat z tytułu pobytu ojca skarżącej w DPS, inicjującego postępowanie administracyjne poprzedzających wydanie zaskarżonych decyzji. Z wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć nie wynika natomiast, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy też na wniosek i ewentualnie na czyj wniosek. Wskazane wyżej uchybienia i braki świadczą o naruszeniu norm prawa materialnego zawartych w art. 59 ust. 1, 61 ust. 2 pkt 2, art. 64 u.p.s., ale i art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. normujących postępowanie przed organami administracji – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do w/w wskazówek, w szczególności co do wykładni przepisów prawa materialnego, dokonać wyjaśnienia wykazanych rozbieżności, usunięcia wskazanych wyżej braków, usterek w aktach administracyjnych oraz wyczerpujących ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a.. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w wyroku.