VIII SA/Wa 11/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego z powodu bezrobocia oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności: W dniu [...] września 2019 r. W. R. (dalej: skarżący, strona) złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w W. (dalej: GOPS) wniosek o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego, wskazując na swoją ciężką sytuację materialną z powodu niemożliwości podjęcia pracy (choroba, bezrobocie). Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Wójt Gminy W. (dalej: Wójt, organ I instancji), działając na podstawie art. 104, art. 107, art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1 art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 38 ust. 2 pkt 2 oraz art.106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm., dalej: u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1358, dalej: rozporządzenie z 2018 r.), odmówił skarżącemu zasiłku okresowego z powodu bezrobocia z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego. W uzasadnieniu decyzji Wójt powołał się na przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalił, że strona jest osobą bezrobotną i niepełnosprawną, prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawną matką. Organ I instancji, ustalając przesłankę wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, wziął pod uwagę następujące argumenty: wszelkie opłaty związane z eksploatacją domu ponosi matka strony D. R., posiłki są przygotowywane wspólnie dla wszystkich, strona korzysta swobodnie z dostępu do mieszkania, wszelkich sprzętów gospodarstwa domowego oraz jego wyposażenia, jak również ze środków finansowych, którymi dysponuje matka. W mieszkaniu jest jedna kuchnia, jedna lodówka, a skarżący każdorazowo podczas spotkań z pracownikiem socjalnym informował, że wszelkie czynności porządkowe oraz pranie przy matce wykonuje osobiście. Strona aktualnie nie dysponuje żadnymi środkami finansowymi i nie podejmuje zatrudnienia od czasu opuszczenia Zakładu Karnego w październiku 2017 r., jest widywany [...]. Organ I instancji stwierdził, że źródłem utrzymania strony jest świadczenie emerytalne jego matki w kwocie [...] zł oraz gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni [...] ha przeliczeniowego. Zgodnie z art. 8 ust. 9 u.p.s. przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] zł, co stanowi w przypadku strony miesięczną kwotę [...] zł. Organ I instancji, rozpatrując wniosek skarżącego, wziął pod uwagę art. 8 ust. 3 u.p.s. i uznał, że dochód skarżącego oraz jego matki wynosi [...] zł, a więc przekracza określone w art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s. kryterium dochodowe, które w przypadku rodziny strony wynosi [...] zł miesięcznie. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stąd skarżący nie spełnia wszystkich przesłanek z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s., warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pieniężnego w formie zasiłku okresowego. Decyzją z [...] listopada 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało na wynikające z art. 8 ust. 1 u.p.s. ustawowe przesłanki uprawnienia do pomocowych świadczeń pieniężnych i zależność ich przyznawania od spełnienia tzw. kryterium dochodowego, które dla rodziny skarżącego nie może przekraczać kwoty [...] zł miesięcznie. Organ odwoławczy stwierdził, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (tj. sierpniu 2019 r.) dochód rodziny skarżącego przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, ponieważ wyniósł on [...] zł ([...] zł z tytułu emerytury matki skarżącego oraz [...] zł dochód z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego, przy uwzględnieniu [...] ha przeliczeniowego x [...] zł). Jednocześnie Kolegium rozważyło możliwość przyznania skarżącemu zasiłku okresowego na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s. W tym zakresie oceniło, że nie zaistniał w sprawie żaden szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie, ponieważ skarżący wprawdzie jest osobą bezrobotną i niepełnosprawną, lecz prowadzi wspólne gospodarstwo z matką, uzyskującą dochody. Natomiast o tym, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 2 u.p.s. decydują indywidualne okoliczności każdej sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, zarzucając jej: - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez brak uwzględnienia, że jest on osobą schorowaną (choroby [...],[...], przewlekła [...]), posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu [...], jest w wieku [...] lat bez prawa do emerytury, nie jest w stanie pracować ani wykonywać normalnych czynności dnia codziennego; - naruszenie art. 41 pkt 2 u.p.s. polegające na bezzasadnym uznaniu, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", zważywszy na ww. przyczyny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o pomocy społecznej, stanowiąca podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, określa przesłanki przyznawania poszczególnych świadczeń z pomocy społecznej oraz wskazuje na cele instytucji polityki społecznej państwa. Z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. wynika, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby i rodziny nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej nie jest wyręczanie strony w zaspakajaniu wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem pomocy społecznej nie może się zatem stać zapewnienie wnioskodawcom stałego źródła dochodów. Odmienna interpretacja przepisów ustawy pozostawałaby w sprzeczności z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej nadał funkcję wspierania własnych wysiłków strony w przezwyciężaniu trudności życiowych, a nie wyręczania jej aktywności. Zgodnie przy tym z art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom polityki społecznej państwa i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Co do zasady prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje, jak stanowi art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s., rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Na datę zaskarżonej decyzji kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosiło [...] zł, natomiast kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego – [...] zł (§ 1 pkt 1 litera b oraz pkt 3 rozporządzenia z 2018 r.). Pojęcie dochodu zostało zdefiniowane w art. 8 ust. 3 u.p.s. jako suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób; Stosownie do treści art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, mając na uwadze materiał dowodowy zebrany w sprawie, uznać należy, że skarżący niewątpliwie jest osobą długotrwale bezrobotną (od [...] października 2017 r.) bez prawa do zasiłku, bez żadnego majątku, z przewlekłymi chorobami ([...], [...], [...], [...]). Niewątpliwie spełnia jedną z powyższych przesłanek przyznania zasiłku okresowego, chociażby z tytułu bezrobocia. Jednak organy orzekające w przedmiotowej sprawie zasadnie uznały, że skarżący nie spełnia przesłanki kryterium dochodowego. Bezsporne jest w sprawie, że skarżący zamieszkuje razem z matką w jej domu, gospodaruje jej środkami finansowymi, gotuje i sprząta wszystkie pomieszczenia, opiekuje się matką, która ma [...] lata, jest po [...] i ma trudności z poruszaniem się (wywiad środowiskowy, uzasadnienie skargi). Nie jest więc osobą samotnie gospodarującą, tylko wspólnie z matką prowadzi gospodarstwo domowe. Sąd podziela w tym zakresie ustalenia organu I instancji, że wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego rozumie się nie tylko jako wspólne zamieszkiwanie określonych osób, ale związane z tym wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych, w tym wzajemną współpracę w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko to dodatkowo uzupełnione powinno być cechami stałości, które tego typu sytuacje charakteryzują (por. wyrok WSA w Lublinie z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 664/10, publ. cbosa). W związku z powyższym kryterium dochodowe w przypadku rodziny wynosi 1.056 zł (suma kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. 2 x 528 zł - art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s.). Jak ustaliły organy orzekające w tej sprawie źródłem utrzymania rodziny skarżącego jest emerytura jego matki wynosząca [...] zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego stanowiącego jej własność o powierzchni [...] ha przeliczeniowego, co stanowi [...] zł ([...] x [...] zł). Dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego ustala się według reguły wskazanej w art. 8 ust. 9 u.p.s., tj. jako iloczyn ilości hektarów przeliczeniowych i normatywnej kwoty dochodu z 1 hektara przeliczeniowego, ustalanej przez Radę Ministrów drogą rozporządzenia. Jak wynika z § 1 pkt 3 rozporządzenia z 2018 r. od 1 października 2018 r. normatywna kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego wynosi 308 zł. W odniesieniu do art. 8 ust. 9 u.p.s. należy wskazać, że zakłada on swego rodzaju fikcję prawną, tzn. nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego. Przeliczenia dokonuje się bowiem niezależnie od tego, czy dochody są osiągane i czy obiektywnie można je osiągnąć. Wprawdzie skarżący wskazał w skardze, że zarówno on jak i jego matka nie pracują w gospodarstwie rolnym, a z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] września 2019 r. D. R. wydzierżawiła swoje gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha na okres 10 lat w zamian za opłacanie świadczeń podatkowych, to jednak dla ustalenia dochodu rodziny na podstawie ustawy o pomocy społecznej przy wykorzystaniu ww. fikcji prawnej liczy się fakt posiadania tytułu prawnego, a taki posiada matka skarżącego, z którą on prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Z punktu widzenia art. 8 ust. 9 u.p.s. bez znaczenia jest zatem okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Przyjąć należy, że każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził (por. wyroki NSA: z 30 października 2018 r., I OSK 2502/18, publ. Lex nr 2599006, z 15 listopada 2018 r., I OSK 2694/18, publ. Lex nr 2613110). Dodatkowo należy zauważyć, że przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05 (Dz.U. Nr 82, poz. 503) orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Organy prawidłowo więc wyliczyły kwotę dochodu rodziny skarżącego i uznały, że jest ona wyższa od kryterium dochodowego ustalone dla rodziny, co skutkuje odmową przyznania zasiłku okresowego z powodu braku wystąpienia łącznie wszystkich przesłanek z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Niezasadne są zatem podnoszone przez skarżącego w skardze zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wyliczenia dochodu jego rodziny. Sąd podziela również stanowisko Kolegium co do braku podstaw do zastosowania wobec skarżącego przepisu art. 41 pkt 2 u.p.s., z którego wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu tego przepisu to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów kwalifikacyjnych w stosunku do istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, czy tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ale do zdarzeń nadzwyczajnych. O tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r., I OSK 1077/16, publ. Lex nr 2082436). Tego rodzaju nadzwyczajnych zdarzeń w przedmiotowej sprawie strona nie wykazała, a organ odwoławczy prawidłowo ocenił okoliczności niniejszej sprawy (skarżący bezrobotny i niepełnosprawny, ale prowadzący wspólne gospodarstwo domowe z matką posiadającą dochody). Nie znajduje więc uzasadnienia zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 41 pkt 2 u.p.s. Mając powyższe na uwadze Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.