VIII SA/Wa 1111/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. K.- [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w część dotyczącej okresu przyznania zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. K. – L. (dalej: "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 roku, nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego z powodu bezrobocia na okres od [...] czerwca 2014r. do [...] października 2014r. w następujących wysokościach: w czerwcu – [...] zł, lipcu – [...] zł, sierpniu – [...] zł, wrześniu – [...] zł i październiku – [...] zł, w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Decyzją z dnia [...] maja 2014r. odmówiono skarżącej przyznania zasiłku okresowego z powodu przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego i decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 796/14 uchylił zarówno decyzję organu I instancji jak i organu odwoławczego. Sąd stwierdził błędne ustalenie wysokości dochodu na osobę w rodzinie poprzez uwzględnienie 1/12 jednorazowych środków przyznanych stronie na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy na podjęcie działalności gospodarczej, a tym samym naruszenie art.8 ust.5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.  Ponownie rozpoznając sprawę zweryfikowano dane w zakresie dochodu strony i decyzją z dnia [...] lipca 2015r. znak: [...] ustalono uprawnienie do zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w kwocie [...] zł na okres od [...] maja 2014r. do [...] maja 2014 r. Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. uchyliło powyższą decyzję w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Kolegium uznało bowiem, że argumentacja organu I instancji była niewystarczająca do uzasadnienia przyznania świadczenia tylko na 1 miesiąc. Po uchyleniu decyzji, przeprowadzono w dniu 1 września 2015r. rodzinny wywiad środowiskowy i ustalono, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i dwojgiem dzieci. Ustalono dochód rodziny w miesiącach od maja 2014 r. do października 2014 r. (czyli w okresie na który przyznano zasiłek), a także w kolejnych miesiącach poczynając od listopada 2014 r. do marca 2015 r. Organ I instancji wskazał, iż w okresie od czerwca 2014r. do listopada 2014r. oraz od stycznia 2015 r. do kwietnia 2015 r. strona spełniała kryterium dochodowe. Dokonując jednak oceny sytuacji materialnej stwierdzono, że przez analizowany okres od maja 2014 r. do kwietnia 2015 r. strona zaspokajała bieżące potrzeby we własnym zakresie. Świadczą o tym uregulowane rachunki z tytułu czynszu, za gaz, wodę, telewizję, comiesięczne doładowania telefonów, a w grudniu 2014r. zakupiono niezbędną odzież i obuwie dla dzieci. Organ nadmienił jednocześnie, że rodziny nie pozostawiono w tym okresie bez żadnego wsparcia, gdyż od maja 2014 r. do kwietnia 2015 r. była objęta pomocą w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku w kwocie [...]zł miesięcznie, korzystała również z dodatku mieszkaniowego nieprzerwanie od marca 2014 r. do lipca 2015 r. Organ zwrócił uwagę, że pomimo występujących w rodzinie schorzeń strona nie zgłaszała dodatkowych kosztów z nimi związanych np. w postaci zakupu leków czy wizyt lekarskich. Nie zgłaszała też innych potrzeb, do czego była uprawniona. Powyższe fakty są zdaniem organu istotne, gdyż strona domaga się przyznania zasiłku okresowego za okres wsteczny, to jest za cały okres trwania postępowania odwoławczego. Organ zaznaczył w tym miejscu, że dotychczas MOPS nie wydał decyzji przyznającej zasiłek okresowy na 11 miesięcy. Nie bez znaczenia - w ocenie organu - jest również okoliczność, że mąż strony jako hydraulik osiąga jedynie dochód kształtujący się w przedziale od [...] do [...] zł miesięcznie, co może świadczyć o niewykorzystywaniu swoich uprawnień i możliwości w tym zakresie, co jest sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 2 ustawy o pomocy społecznej. Kolejną okolicznością, na którą organ zwrócił uwagę, jest fakt, iż strona w kwietniu 2014r. otrzymała ze środków publicznych kwotę [...] zł na rozpoczęcie działalności gospodarczej, a celem tego wsparcia było usamodzielnienie się strony i rodziny. Tymczasem strona w tym samym okresie domaga się udzielenia kolejnego wsparcia, tym razem z pomocy społecznej, wypłacanego także ze środków publicznych. W świetle powyższej oceny, dokonanej po wnikliwym przeanalizowaniu sytuacji rodziny, organ uznał za zasadne przyznanie zasiłku okresowego od kwietnia 2014 r. do października 2014 r., to jest w miesiącach, gdy sytuacja dochodowa strony była najtrudniejsza, a pomoc przyznano dla całej rodziny. Od decyzji powyższej skarżąca wniosła odwołanie, w części dotyczącej okresu na jaki został przyznany zasiłek. Zdaniem skarżącej - nie przyznanie jej zasiłku okresowego na czas od [...] maja 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. od razu na jej wniosek, tylko konieczność odwoływania się i skarżenia wydawanych decyzji, które kierowały sprawę do ponownego rozpoznania (i przeciągnęły sprawę o ponad rok), w trakcie którego dopiero teraz ma przyznany zasiłek za okres od maja 2014 r. do października 2014 r. - spowodowało konieczność zadłużenia się u osób trzecich, a środki te spożytkowane były w pierwszej kolejności na opłaty za mieszkanie, odzież i obuwie dla dzieci, media. Podkreśliła, że mimo prac dorywczych męża oraz jej początkującej działalności, musieli się zadłużyć u osób trzecich. Zdaniem Skarżącej przyznając zasiłek okresowy tylko na okres wskazany w decyzji, organ dokonał rozstrzygnięcia w sposób dowolny, do czego nie był uprawniony. Wniosła o zmianę decyzji i przyznanie zasiłku również od [...] listopada 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, przywołanym na wstępie rozstrzygnięciem, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ocenił, że zasadnym jest przyznanie skarżącej zasiłku okresowego na okres od czerwca 2014 r. do października 2014 r. to jest na 5 miesięcy, a zważywszy na fakt , że również za miesiąc maj 2014r. dokonano wypłaty zasiłku na podstawie decyzji z dnia [...].07.2015r. (co wnika z adnotacji zawartej w wywiadzie środowiskowym), to na wniosek Skarżącej z dnia [...] maja 2014 r., zasiłek przyznany został na 6 miesięcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż z racji rozpatrywania przez Kolegium spraw w postępowań odwoławczych widomym jest, że nie zdarzyło się aby organ I instancji przyznał świadczenie na tak długi okres czasu, na jaki żąda skarżąca (na 11 miesięcy). Zwykle organ ogranicza się do przyznawania tego rodzaju pomocy na okresy 2, 3 czy 4 miesiące. Organ, nie może bowiem zakładać z góry, że w okresie znacznie odleglejszym czasowo od złożenia wniosku sytuacja wnioskodawcy, czy jego rodziny nie będzie ulegała żadnej zmianie. Jeżeli natomiast osoba czy rodzina po tym okresie nadal pozostaje w niezmienionej sytuacji rodzinnej czy dochodowej i w związku z tym nie może zabezpieczyć we własnym zakresie niezbędnych życiowych potrzeb, to może zawsze ubiegać się o tę pomoc ponownie składając stosowny wniosek. Kolegium podkreśliło, że w okresie kiedy rodzina nie otrzymywała zasiłku okresowego, to jednak zaspokajała bieżące potrzeby we własnym zakresie. Świadczą o tym uregulowane rachunki z tytułu czynszu, za gaz i wodę, telewizję, comiesięczne doładowania do telefonów, jak również inne niezbędne potrzeby życiowe 4-osobowej rodziny. Zdaniem Kolegium, przy wykazywanym dochodzie powyższych potrzeb nie sposób było zabezpieczyć w tym okresie nawet korzystając z pożyczonej od siostrzeńca kwoty [...] zł oraz od znajomej kwoty [...] zł. Trudno zatem dać wiarę, aby rodzina od miesiąca listopada 2014 r. pozostawała w takim niedostatku, aby potrzebowała wsparcia z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego na żądany przez skarżącą okres. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2012, poz. 823), który znajduje zastosowanie do mojej sytuacji w okresie od grudnia 2014 roku do kwietnia 2015 roku, poprzez nieprzyznanie zasiłku okresowego w sytuacji, w której spełniam kryteria dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku okresowego; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., z art. 80 k.p.a., art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w postaci oparcia decyzji dotyczącej okresu grudzień 2014 - kwiecień 2015 roku na wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym [...] września 2015 roku, tj. w momencie, w którym sytuacja rodziny była nieco lepsza, co skutkowało brakiem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i rozpatrzenia go w sposób wybiórczy i fragmentaryczny oraz poprzez nieoparcie decyzji na całokształcie zebranych w sprawie okoliczności faktycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu zaistniałego w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organy w sposób prawidłowy określiły okres na jaki przyznały wnioskowany zasiłek okresowy. Stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2015r., poz. 163 j.t. – dalej jako u.p.s. ) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny. Pomoc społeczna ma na celu umożliwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, niemożliwych do pokonania we własnym zakresie przez ubiegających się o tę pomoc (art. 2 ust. 1), zaś rodzaj, forma i rozmiar tej pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), przy czym występujący o pomoc jest obowiązany do współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 4). Jak wynika z powyższego przyznanie świadczenia okresowego ma charakter obligatoryjny, w przypadku spełnienia przesłanek wskazanych w przepisach ustawy. Decyzja o przyznaniu przedmiotowego zasiłku pozbawiona jest charakteru uznaniowości, gdyż przepisy ustawy jasno wskazują, iż zasiłek "przysługuje", a nie np. może być przyznany. Spełnienie ustawowych przesłanek daję podstawę do przyznania zasiłku, a nie pozostawia tego prawa ocenie opartej na uznaniu (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1088/11, LEX nr 1131468). W przedmiotowej sprawie skarżąca nie zgadza się z okresem na jaki został jej przyznany zasiłek okresowy. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Artykuł 106 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż decyzja o przyznaniu świadczenia wywołuje zatem skutki od miesiąca, w którym został złożony kompletny wniosek wraz z dokumentacją. W orzecznictwie słusznie się podkreśla, że w sprawach z pomocy społecznej dotyczących świadczeń pieniężnych decyzja wywołuje skutki od miesiąca, w którym został złożony wniosek, czyli stronie przysługuje również świadczenie za okres między złożeniem wniosku a wydaniem decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku przyznania świadczenia pobieranego periodycznie. Organ pomocy społecznej obowiązany jest wtedy wypłacić świadczenie za okres prowadzenia postępowania administracyjnego. Dokonując natomiast oceny prawidłowości ustaleń organu administracji publicznej dotyczących możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku okresowego za okres od [...] czerwca 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r., Sąd nie podziela stanowisko organów orzekających. Organy czasookres przyznania rzeczonego zasiłku uzasadniły dyspozycją art. 30 ust. 5 u.p.s., stanowiący, że okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy, tymczasem ów czasookres w przedmiotowej sprawie normuje art. 106 ust. 3 u.p.s. W tym też zakresie organy dokonały naruszyły prawo materialne przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zasiłek okresowy, jak już było wskazane jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym. Stanowi to zasadniczą różnicę w regulacji prawnej podstawy przyznania stronie tego rodzaju świadczenia. Oznacza też, że spełnienie przesłanek ustawowych daje podstawę do przyznania uprawnienia, a nie pozostawia tego prawa ocenie opartej na uznaniu wyprowadzonym z zasad ogólnych przyjętych w ustawie o pomocy społecznej. Sąd podziela twierdzenie organu, iż organ, nie może zakładać z góry, że w okresie znacznie odleglejszym czasowo od złożenia wniosku sytuacja wnioskodawcy, czy jego rodziny nie będzie ulegała żadnej zmianie. Jeżeli natomiast osoba czy rodzina po tym okresie nadal pozostaje w niezmienionej sytuacji rodzinnej czy dochodowej i w związku z tym nie może zabezpieczyć we własnym zakresie niezbędnych życiowych potrzeb, to może zawsze ubiegać się o tę pomoc ponownie składając stosowny wniosek. Niemniej jednak dotyczy to sytuacji, w której zasiłek okresowy jest przyznawany na okres przyszły. Tymczasem, przedmiotowej sprawie spór dotyczy okresu przeszłego, miesięcy w których skarżąca spełniała kryterium dochodowe do przyznania wnioskowanego zasiłku. Powoływanie się na potencjalną zmianę sytuacji finansowej strony skarżącej jest nieuprawnione. Nie możne ulec zmianie sytuacja przeszła. Reasumując, wobec faktu że orzekające w sprawie organy naruszyły wskazane powyżej przepisy prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (czasookres przyznania zasiłku) skarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z poczynionej przez Sąd oceny prawnej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.