VIII SA/Wa 1112/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak/sprawozdawca/, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach o numerach: [...] i [...], położonych przy ul. P. [...] w miejscowości [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] marca 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB, organ I instancji) wpłynął wniosek M. D. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) o sprawdzenie legalności budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przez W. C. na działce nr [...], położonej przy ul. P. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W związku z powyższym, w dniu [...] kwietnia 2015 r. PINB przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, w wyniku których ustalono, iż na ww. działkach znajduje się budynek mieszkalny murowany z zamurowanymi oknami od strony działki skarżącej. W toku oględzin W. C. przekazał kserokopie dokumentów potwierdzonych przez Wójta Gminy [...] dotyczących okoliczności wydania pozwolenia na budowę spornego budynku, kserokopie dokumentów z postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, wypisy z rejestru gruntów oraz akt notarialny Rep. A nr [...]/2010, sporządzony przez notariusza D. S. w [...] nad [...] (protokół dziedziczenia po Z. C.). W dniu [...] kwietnia 2015 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego na działce nr [...]. W toku kolejnych oględzin spornego budynku w dniu [...] lipca 2015 r. ustalono jego wymiary: szerokość frontową - 10,20 m, długość ściany od strony działki W. S. - 11,84 m oraz całkowitą długość ściany od strony działki wnioskodawczyni - 12,80 m. Bryła budynku posiada trzy kondygnacje użytkowe, w tym podpiwniczenie, wysoki parter oraz piętro. Nie dokonano konfrontacji położenia budynku względem sąsiednich działek z uwagi na brak prawnych rozgraniczeń. Stwierdzono, że kształt budynku w planie zagospodarowania jest zbliżony do wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast jego wymiary są niezgodne z projektem. Obecny w trakcie kontroli współwłaściciel działki W. C. nie wykluczył, że w czasie budowy posłużono się rysunkami lub projektem zamiennym, jednak nie zachowała się dokumentacja z okresu budowy (w tym dziennik budowy), która miała miejsce od czerwca 1988 r. do potwierdzonego rozpoczęcia użytkowania, tj. do 19 lutego 1990 r. Decyzją Nr [...] z [...] września 2015 r. PINB, działając na podstawie art. 104 § 1 i § 2, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: P.b.), orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], położonych przy ul. P. [...] w miejscowości [...]. Organ I instancji ocenił bowiem, iż ustalony w toku postępowania stan formalno-prawny wykazuje, że budowa kontrolowanego budynku w czasie jego budowy nie naruszała wymagań i szczegółowych przepisów Prawa budowlanego. Poczynione odstępstwa od przedłożonego do PINB projektu mogły być w swym czasie zakwalifikowane jako odstępstwa nieistotne. Brak dowodów, aby te odstępstwa były wykonane samowolnie, jak również brak jest dokumentów źródłowych z okresu sprzed 1990 r., które nie zachowały się. Te okoliczności nie mogą jednak świadczyć o niezgodności budowy z prawem, a nie stwierdzono naruszenia warunków technicznych budowy. PINB uznał, że aktualne roszczenia cywilno-prawne dotyczące własności działek nie są wystarczające, aby zakwestionować legalność budowy spornego budynku. W konsekwencji stwierdził, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a więc wystąpiły przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. do jego umorzenia. W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając powyższe podała, że sporny budynek wybudowano bez odpowiednich zezwoleń i planów w ten sposób, że usytuowano go na granicy jej działki nr [...], co jest niedopuszczalne, gdyż budynek można wybudować w odległości co najmniej 3 m od granicy działki. PINB potraktował sprawę marginesowo, nie zażądał odpowiednich dokumentów dotyczących budowy. Mimo że nie zakwestionowano faktu, że budynek narusza jej granicę, nie wyciągnięto z tego odpowiednich wniosków. Zdaniem wnioskodawczyni, takie zlokalizowanie budynku rodzi dla niej znaczne utrudnienia oraz zmniejsza wartość jej działki. Nie zgodziła się ze stwierdzeniem w decyzji, iż "są odstępstwa od projektu, ale są one nieistotne". Wskazała, że każdy budujący budynek mieszkalny wie, że nie można budować go w cudzej granicy. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] listopada 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB, po przedstawieniu stanu sprawy, ustaleń dokonanych przez organ I instancji w toku oględzin spornego budynku oraz dokonanej przez ten organ oceny stanu sprawy, uznał, iż umorzenie postępowania było zasadne, zaś argumenty podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ocenił, że ustalony w toku postępowania przed organem I instancji stan faktyczny sprawy wypełnia przesłankę do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania, bowiem brak jest podstaw do podejmowania działań w ustawowo przyznanym zakresie z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Z ustaleń [...]WINB wynika, że kontrolowany budynek mieszkalny został wybudowany legalnie, tj. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Naczelnika Gminy [...] w dniu [...] lipca 1988 r., znak: [...]. Nie stwierdzono, aby obiekt był wykonany niezgodnie z warunkami technicznymi, sztuką budowlaną oraz by powodował zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi czy bezpieczeństwa mienia. W omawianej sprawie nie ma także konieczności prowadzenia przez organ powiatowy postępowania w oparciu o tryb przewidziany w przepisach art. 50 i art. 51 P.b., gdyż dokumentacja budowlana obiektu, m.in. projekt budowlany, ewentualny projekt budowalny zamienny oraz dziennik budowy nie zachowały się. A zatem, nie można stwierdzić, że inwestycję zrealizowano z istotnymi odstępstwami od projektu (w tym co do jego usytuowania). Zdaniem [...]WINB, w sprawie brak jest przesłanek do prawnej ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego, stąd zasadne jest umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, [...]WINB stwierdził, że z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że sporny budynek mieszkalny powstał legalnie, natomiast działki z nim sąsiadujące, w tym działka nr [...], stanowią grunty orne. Jednocześnie dodał, że PINB nie mógł dokonać konfrontacji położenia spornego budynku względem działek sąsiednich ze względu na brak prawnie wyznaczonych granic oraz z powodu braku dokumentacji budowlanej budynku, co uniemożliwia dokonanie weryfikacji usytuowania obiektu względem sąsiednich nieruchomości, zaś brak takiej dokumentacji nie może być interpretowany na niekorzyść inwestora. W związku z tym, w rozpatrywanym przypadku nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa w zakresie braku zachowania odległości budynku od działek sąsiednich. Ponadto, wszelkie kwestie z zakresu naruszenia własności, w tym granic nieruchomości sąsiedniej (sporów cywilnych), stanowią podstawę do prowadzenia odpowiedniego postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, nie należą zaś do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wskazała, iż zaskarżone decyzje są całkowicie błędne i naruszają w sposób oczywisty przepisy prawa. Organ I instancji marginesowo potraktował jej wniosek, rozpoznał go w sposób jednostronny, mimo że jest oczywiste, iż budynek mieszkalny W. C. został wybudowany niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę okazane w toku postępowania dotyczy innego budynku, który wybudował Z. C.. Dlatego też obecnie mówi się, że dokumenty związane z budową spornego budynku zaginęły, choć faktycznie żadnych dokumentów nie było. Jednocześnie podała, że wystąpiła do Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego między działkami nr [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, publ. cbois). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01, publ. cbois). W konsekwencji, postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca, jako współwłaścicielka działki nr [...], wniosła o kontrolę prawidłowości sytuowania na gruncie budynku mieszkalnego, stanowiącego aktualnie własność W. C., położonego w bezpośrednim sąsiedztwie z ww. działką. W ramach czynności podejmowanych w toku niniejszego postępowania organ I instancji dokonał dwukrotnie oględzin przedmiotu sporu i ustalił, że sytuowanie budynku na działce W. C. w odniesieniu do granicy z działkami sąsiednimi (w tym z działką skarżącej) nie poddaje się weryfikacji z uwagi na brak ustalonych prawnie granic między tymi działkami. Z wypisów z rejestru gruntów dołączonych do akt wynika, że skarżąca jest jedną z czterech współwłaścicieli po ¼ części działki nr [...], właścicielem działki nr [...] jest P. C., zaś działki nr [...] i nr [...] są współwłasnością po ½ części W. C. i P. C.. Na kopii mapy zasadniczej zaznaczony jest budynek posadowiony w granicy dwóch działek o numerach: [...] i [...]. Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego, nie zachowała się pełna dokumentacja projektowa (projekt zamienny, dziennik budowy) dotycząca spornego budynku, co niemożliwym czyni ustalenie prawidłowości sytuowania budynku na gruncie. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1988 r., nr [...] udzielająca zezwolenia Z. i J. C. (rodzicom W. C.) na budowę domu wg. projektu typowego W-[...], o kubaturze 651 m², powierzchni użytkowej 107 m², powierzchni całkowitej 218 m², o 5 izbach na działce położonej w [...]przy ulicy P. na działce nr [...]. Decyzję tę otrzymali oprócz inwestorów również sąsiedzi działki nr [...], tj. S. M. (teść skarżącej) i W. S.. Jednocześnie stwierdzono, iż jakkolwiek sporny budynek wybudowany został zgodnie z projektem budowlanym, to nie zachowano określonych w projekcie wymiarów obiektu. Powyższe nie może jednak stanowić o istotnych odstępstwach od projektu, zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku. PINB ustalił także, iż sporny budynek wybudowany został w 1988 r. przez ojca obecnego właściciela na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez organ gminy, natomiast obecny właściciel użytkuje przedmiotowy budynek od 2011 r. Analizując akta administracyjne Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy, który nie pozwala na stwierdzenie, iż sporny budynek został wybudowany samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Niewątpliwe jest, że zachowała się decyzja z [...] lipca 1988 r. dotycząca pozwolenia na budowę dla rodziców W. C.– Z. i J. C.. Nieprzedłożenie przez właściciela budynku pełnej dokumentacji budowlanej, w tym projektu budowlanego, ewentualnego projektu zamiennego czy też dziennika budowy, dowodzi jedynie braku takiej dokumentacji w chwili obecnej. Nie jest natomiast dowodem na to, że budynek został postawiony samowolnie. Zauważyć w tym zakresie należy, iż sporny obiekt budowlany wybudowany został w latach 1988 – 1990, a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Ówczesne przepisy zasadniczo nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem, jak czyni to obecnie obowiązujący art. 63 ust. 1 P.b. Organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. Natomiast przepis art. 63 ust. 1 P.b. nakłada na podmioty określone w art. 61 P.b., tj. na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek przechowywania przez cały okres istnienia obiektu budowlanego dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej oraz innych dokumentów i decyzji dotyczących obiektu, jak również, w razie potrzeby, instrukcji obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z danym obiektem budowlanym. Przy czym przez dokumentację budowy, zgodnie z art. 3 pkt 13 P.b., należy rozumieć pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, w miarę potrzeby rysunki i opisy służące wybudowaniu obiektu, operaty geodezyjne i książkę obmiarów, a w przypadku powstania obiektów metodą montażu – także dziennik montażu. Natomiast dokumentacją powykonawczą jest dokumentacja budowy z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót oraz geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi (art. 3 pkt 14 P.b.). W związku z powyższym należy uznać, że obowiązki wynikające z przepisu art. 63 ust. 1 P.b. nie mogą odnosić się zarówno do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, tj. przed 1 stycznia 1995 r., jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., II OSK 394/06, publ. cbois). Tym samym w okolicznościach tej sprawy brak pełnej dokumentacji projektowej nie może być interpretowany na niekorzyść inwestora; nie można stwierdzić, że inwestycję zrealizowano z istotnymi odstępstwami od projektu (w tym co do jego usytuowania). Uznać zatem należy, że skoro nie stwierdzono, by budowa była prowadzona samowolnie i istniało znaczące odstępstwo od projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, to umorzenie postępowania w przedmiocie sytuowania budynku mieszkalnego pozostawało w zgodzie z obowiązującym prawem. Brak jest bowiem podstaw do prawnej ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego. Postępowanie administracyjne nie potwierdziło zarzucanych przez skarżącą okoliczności, że sporny budynek jest wzniesiony samowolnie, dlatego organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Za nieuprawnione, w kontekście ww. rozważań uznać należy podnoszone w skardze zarzuty dotyczące nieprawidłowości w działaniu organów oraz ich błędnych ustaleń. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż w sprawie nie dopatrzył się innych uchybień, które skutkowałyby uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności podjętych przez organy decyzji. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.