VIII SA/Wa 114/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Stowarzyszenia [...] [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. znak [...] z [...] listopada 2017r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją znak [...] z [...] lutego 2015 r. Wójt Gminy M. na podstawie art. 83 ust. 1, art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm., zwana dalej: u.o.p.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Rady Sołeckiej Wsi B. (zwana dalej: wnioskodawca), orzekł: w pkt 1) o wyrażeniu zgody na wycinkę 30 szt. drzew rosnących na terenie działki rolnej w miejscowości B. obręb geodezyjny B. z gatunku O. (o obwodzie pnia mierzone na wysokości 130 cm wynoszą 50 cm); w pkt 2) o zwolnieniu wnioskodawcy z opłaty za usunięcie ww. drzew; w pkt 3) określił, iż za okazanie prawnych granic nieruchomości odpowiada wnioskodawca. Pismem z [...] października 2017 r. (data wpływu do organu właściwego) Stowarzyszenie [...] [...] z siedzibą w W. (zwane dalej: stowarzyszenie, skarżący) zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] lutego 2015 r., którą wyraził zgodę na wycinkę 30 drzew na działce nr ewid. [...], obręb geodezyjny B. w miejscowości B. oraz dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w powyższym postępowaniu na prawach strony. Jako podstawę wniosku skarżący wskazał, iż objęta wnioskiem decyzja ostateczna rażąco narusza prawo i zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a powinna być wyeliminowana z obiegu prawnego. Wskazał, iż ww. decyzja narusza art. 83 u.o.p. poprzez wydanie decyzji na wniosek wnioskodawcy, który nie był właścicielem działki, nie był też posiadaczem nieruchomości, użytkownikiem wieczystym ani posiadaczem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wobec powyższego organ błędnie przyjął, że wniosek złożony został przez uprawniony podmiot. W rezultacie decyzja ta została wydana na rzecz podmiotu, który nie był i nie mógł być stroną postępowania. Nadto zarzucił naruszenie art. 83b u.o.p. polegające na wydaniu decyzji bez wymaganych prawem dowodów w sprawie, a także naruszenie art. 84 ust. 1 u.o.p. przez odstąpienie od naliczenia opłaty za usunięcie drzew pomimo, że prawo w tym przypadku na to nie zezwala. Wyjaśnił również, iż powyższych bezprawnych działań dokonano w obszarze specjalnej ochrony ptaków – [...]i specjalnym obszarze ochrony siedlisk – [...]. Działania te naruszyły zakazy obowiązujące w Obszarze Chronionego Krajobrazu rzeki P.i D.. ; Postanowieniem znak [...] z [...] listopada 2017 r. SKO na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z [...] lutego 2015r., wraz z dopuszczeniem do niego stowarzyszenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z regulacją art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawę odmowy stanowi zatem złożenie żądania przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka przedmiotowa) postępowanie nie może być wszczęte. Przytoczona regulacja nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia wstępnej oceny zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka podmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania. Wskazało, iż stowarzyszenie jest organizacją, zgłoszoną Prezydentowi m. st. W. i figuruje w wykazie zwykłych stowarzyszeń pod numerem ewidencyjnym [...]. Stowarzyszenie to jako organizacja społeczna, na mocy art. 31 § 1 k.p.a. może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z regulaminem stowarzyszenia jednym z celów jakie sobie stawia skarżący jest podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska, a także podejmowanie przewidzianych prawem działań interwencyjnych w przypadku naruszania przepisów ochrony środowiska. Środkiem działania stowarzyszenia jest także występowanie na prawach strony jako reprezentanta interesu faktycznego lub prawnego o charakterze społecznym w postępowaniach administracyjnych i procesach sądowych. SKO uznało, iż niewątpliwie stowarzyszenie jest organizacją społeczną i spełnia wymóg istnienia celu statutowego uzasadniającego wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta wyrażającej zgodę na usunięcie 30 sztuk drzew na działce nr. ew. [...] w miejscowości B.. Stwierdziło jednak, iż nie została spełniona druga ustawowa przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jaką jest interes społeczny przemawiający za takim udziałem. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na art. 31 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes samej strony. Udział organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron. Organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił wystarczających argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Stowarzyszenie podniosło przede wszystkim argumenty dotyczące nieprawidłowości spornej decyzji dodając, że decyzja ta dotyczy obszaru specjalnej ochrony ptaków i ochrony siedlisk oraz narusza zakazy obowiązujące w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Rzeki P. i D.. Taka argumentacja nie jest wystarczająca do wyprowadzenia interesu społecznego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wnosząc o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego stowarzyszenie nie przytoczyło okoliczności konkretyzujących interes społeczny, wskazując wyłącznie na wady, którymi w jego ocenie obarczona jest decyzja. Wywiodło w tym zakresie, że domagając się dopuszczenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna powinna wykazać, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie, że wystąpiła w ochronie celu zbiorowego. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględniania wniosku organizacji społecznej tylko z tego względu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Musi towarzyszyć temu dodatkowa ocena, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu społecznego. Przy czym nie można łączyć kwestii istnienia interesu społecznego z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez organizację społeczną sposobu zakończenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie wniosek stowarzyszenia żądający wszczęcia postępowania, nie zawiera wskazania jakie to wartości stowarzyszenie zamierza chronić w tym postępowaniu. Ocenił, że złożony wniosek o wszczęcie postępowania nie został poparty stosownymi argumentami ani uzasadnieniem. Podane przez stowarzyszenie okoliczności mają charakter bardzo ogólny i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany w rozpoznawanej sprawie administracyjnej związek pomiędzy celami statutowymi, a interesem społecznym. Dlatego też bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do indywidualnej sprawy stowarzyszenie nie może skutecznie skorzystać z instytucji procesowej przewidzianej w art. 31 § 1 k.p.a. Podał nadto, iż w niniejszej sprawie decyzja wyrażająca zgodę na usunięcie drzew podjęta została z inicjatywny mieszkańców w celu realizacji inwestycji mającej służyć mieszkańcom. Nie można zatem automatycznie przyjąć, że za udziałem stowarzyszenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji przemawia interes społeczny. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że organ administracji nie ma obowiązku wszczynać z urzędu postępowania nieważnościowego w każdym przypadku otrzymania, niepochodzącego od strony postępowania, wniosku o skontrolowanie decyzji w tym trybie. Taki wniosek stanowi jedynie zawiadomienie organu nadzoru o kwalifikowanej, w ocenie zawiadamiającego, wadliwości ostatecznej decyzji. Nie powoduje on wszczęcia postępowania administracyjnego. Dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru, k.p.a. nie przewiduje formy postanowienia. Brak jest również środków procesowych pozwalających zawiadamiającemu na zmuszenie organu administracyjnego do podjęcia takich działań. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący, zaskarżył przedmiotowe postanowienie w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 31 §1 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niezasadną odmowę wszczęcia postępowania i dopuszczenia skarżącego do udziału w tym postępowaniu. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w trybie egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie. Istota kontrolowanej przez Sąd sprawy sprowadza się do ustalenia prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oraz dopuszczenia stowarzyszenia do udziału na prawach strony, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Wójta z [...] lutego 2015 r. wyrażającej zgodę na wycinkę 30 szt. drzew na działce nr [...] w miejscowości B., gmina M., z uwagi na niespełnienie przez skarżącego ustawowej przesłanki posiadania interesu społecznego. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest udział w nim stron, przy czym pojęcie strony określone zostało w art. 28 k.p.a. Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, których uczestnictwo nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny, jednak udział ten musi być uzasadniony celami statutowymi. Udział organizacji społecznych w konkretnym postępowaniu administracyjnym nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną samych stron, dlatego przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z cytowanym przepisem, warunkiem wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek. W niniejszej sprawie bezsporne jest wystąpienie pierwszej z ww. ustawowych przesłanek bowiem cele statutowe stowarzyszenia uzasadniają jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Sąd akceptuje to rozumowanie, gdyż z pkt 3 regulaminu stowarzyszenia (k. 3 akt organu odwoławczego) wynika, że celem jego działania jest ochrona środowiska. Terenem działania stowarzyszenia jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 2 regulaminu). Środki działania stowarzyszenia to między innymi: podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska kierując się obowiązującym prawem; podejmowanie przewidzianych prawem działań interwencyjnych w przypadku naruszania przepisów ochrony środowiska; włączanie się do prac organów administracji państwowej, władz samorządowych oraz instytucji opiniodawczych i kontrolnych związanych z ochroną środowiska; występowanie na prawach strony jako reprezentanta interesu (faktycznego lub prawnego) o charakterze społecznym w postępowaniach administracyjnych i procesach sądowych (pkt 4.1., 4.3., 4.4. i 4.5. regulaminu stowarzyszenia). Sporną w sprawie jest kwestia, czy zachodzi druga przesłanka warunkująca dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, to znaczy, czy za dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Jak słusznie zauważyło Kolegium pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na art. 31 § 1 k.p.a. Sąd podziela wywody organu odwoławczego, że interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes samej strony. Udział organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07 Lex nr 501062). Organizacja społeczna powinna z dużą starannością i dokładnością wykazać zasadność udziału w konkretnym postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. W tym celu winna uprawdopodobnić, że jej udział w postępowaniu przyczyni się do lepszego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08). Natomiast na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie (wyrok NSA z 23 września 2009 r., II OSK 1339/09). Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11, Lex nr 1217445). Z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie nie wynika, aby stowarzyszenie skonkretyzowało interes społeczny, który uzasadniałby wszczęcie postępowania nieważnościowego oraz udział skarżącego w tym postępowaniu zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na wycinkę drzew z terenu działki nr [...] w miejscowości B., gmina M.. We wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie skarżący uzasadnił przesłankę "interesu społecznego" okolicznością, że postępowanie dotyczy nieruchomości położonej w obszarze specjalnej ochrony ptaków - [...]i specjalnym obszarze ochrony siedlisk - [...]. Działania te naruszyły zakazy obowiązujące w Obszarze Chronionego Krajobrazu rzeki P. i D.. ; Zdaniem Sądu tak ogólnikowo sformułowany wniosek nie mógł być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że skarżący wykazał istnienie interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie go do udziału w sprawie na prawach strony. Przedmiotowy wniosek nie został bowiem poparty stosownymi argumentami. Tak ogólnikowo sformułowany wniosek nie może być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego inicjowanie postępowania lub przystąpienie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Podane przez skarżącego okoliczności mają charakter bardzo ogólny, nie zaś konkretny i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany w rozpoznawanej sprawie administracyjnej związek pomiędzy celami statutowymi, a interesem społecznym. Dlatego też bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do poszczególnej indywidualnej sprawy, organizacja społeczna nie może skutecznie skorzystać z instytucji procesowej przewidzianej w art. 31 § 1 k.p.a. Taka ocena przedmiotowego stanu faktycznego dokonana przez organ, zdaniem Sądu, jest prawidłowa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.