VIII SA/Wa 115/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P., J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wygaśnięcia decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz J.S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania T. J. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], stwierdzającej wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] września 2001 r., nr [...], nakazującej J. S. przywrócenie stanu pierwotnego wody na gruncie, poprzez zlikwidowanie przetamowań przy przepuście pod drogą w sąsiedztwie działki [...] oraz odtworzenie istniejącej bruzdy w rejonie zabudowań T. J. - uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] Wójt Gminy R. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] września 2001 r., nr [...], nakazującej J. S. przywrócenie stanu pierwotnego wody na gruncie, poprzez zlikwidowanie przetamowań przy przepuście nad drogą w sąsiedztwie działki nr [...] oraz odtworzenie istniejącej bruzdy w rejonie zabudowań. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że aktualnie nie występują zakłócenia stosunków wodnych na spornym gruncie i nie ma potrzeby przywracania stanu pierwotnego poprzez zlikwidowanie przetamowań przy przepuście nad drogą oraz odtworzenie bruzdy w rejonie zabudowań. W międzyczasie wybudowana została droga gminna i woda spływa rowami przydrożnymi. Z przywołanej opinii biegłego wynika, iż obowiązek ten był zasadny do dnia 30 kwietnia 2003 r. tj. do czasu zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę drogi gminnej, które przewidywały rozwiązania techniczne zmieniające sposób odprowadzania wody ze spornego gruntu. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się T. J., podnosząc iż sprawa odwodnienia jego posesji nie została załatwiona pomyślnie i wybudowanie drogi nie spowodowało, że nie występują zakłócenia stosunków wodnych na jego nieruchomości. Organ odwoławczy w odniesieniu do treści art. 162 § 1 uznał, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i leży to zarówno w interesie społecznym jak i strony. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie wykazał, że wygaśnięcie decyzji leży w interesie społecznym, a ponadto zebrany materiał dowody nie świadczy o tym, iż realizacja decyzji z dnia [...] września 2001 r. stała się niemożliwa, co oznacza, iż nie zostały wypełnione przesłanki jej bezprzedmiotowości. W dalszym ciągu istnieje możliwość odtworzenia bruzdy spływowej, do czego zobowiązuje J. S. omawiana decyzja. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. S., jak i Prokurator Rejonowy w P. Prokurator Rejonowy w P., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 w zw. z art. 140 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podniósł, iż umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko gdy zachodzą przesłanki z art. 105 k.p.a. Jeżeli natomiast mimo uchylenia decyzji organu I instancji wniosek skarżącego nie stracił swej aktualności i nie został rozstrzygnięty, co do istoty, to postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, co jest konieczną przesłaną umorzenia postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący zauważał, że organ odwoławczy sam przyznał, iż nie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości tego postępowania, a mimo to umorzył postępowanie organu I instancji, podczas gdy powinien prawidłowo rozpoznać sprawę co do jej istoty. J. S., zarzucając naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 77, 80, 107 k.p.a. w zw. z art. 140 kp.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu odniósł się do terminu bezprzedmiotowości postępowania. Wskazał ponadto, iż wykonanie decyzji z dnia [...] września 2001 r. spowoduje zniszczenie przebudowanej drogi. Ponadto zarzucał, że organ nie ustalił, czy likwidacja przetamowań i odtworzenie istniejącej bruzdy jest w obecnym stanie faktycznym w ogóle możliwa. W jego ocenie zostały również spełnione, wynikające z art. 162 k.p.a. przesłanki: interesu społecznego i interesu strony pozwalające na wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji z 2001 roku jeżeli uznaje, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w pełnym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Dodał, iż podstawą uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego była jego bezprzedmiotowość w kwestii dotyczącej wygaśnięcia decyzji, a nie bezprzedmiotowość samej decyzji z dnia [...] września 2001r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi Prokuratora Rejonowego w P. i J. S. zasługują na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153 , poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwana dalej jako p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, powołał się na treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kompetencje organu odwoławczego zostały dokładnie określone przez ustawodawcę w cytowanym przepisie, który w pkt 2 stanowi, że organ ten wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie I instancji. Komentowany przepis nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji - przepis art. 105 k.p.a. Zatem umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 k.p.a., bowiem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania. Pogląd taki wielokrotnie był już wyrażany w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 1031/81) i literaturze, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1989, s. 590), przy czym idzie tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Według W. Dawidowicza zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy "decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną". Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94). Instytucję umorzenia postępowania wiąże się z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania, niemożliwością trwałą i ostateczną prowadzenia postępowania, co różni tę instytucję od zawieszenia postępowania, w której przeszkoda w prawidłowym prowadzeniu postępowania ma charakter przeszkody przemijającej i usuwalnej. Przepis art. 105 k.p.a. kładzie jednak akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko odnośnie do samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Decyzja organu odwoławczego jest zatem sprzeczna w swej treści, gdyż z jednej strony organ ten wydaje decyzję o umorzeniu (nie rozpatrując przesłanek z art. 105 k.p.a.), a z drugiej strony twierdzi, iż postępowanie to nie jest bezprzedmiotowe "gdyż w dalszym ciągu pomimo zmiany stanu faktycznego istnieje możliwość realizacji decyzji". Skoro zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, powinno było uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, w sytuacji gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w pełnym zakresie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zakresie wykonania zaskarżonego aktu, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a orzeczono o zwrocie kosztów postępowania.