VIII SA/Wa 1150/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. L. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Wójt Gminy J (dalej: "Wójt", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 2 ust. 1-4, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567, zwana dalej: "ustawą u.w.z.o.") w związku z art. 17, art. 23, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm., zwana dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), orzekł o odmowie przyznania S S (dalej: "skarżący", "strona") zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad H K (dalej: "dziadek", "uprawniony"). Organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 30 czerwca 2014 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa i wypłatę zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad dziadkiem. Nadto wniósł o wyrównanie świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do dnia wejścia w życie ustawy u.w.z.o., tj. 15 maja 2014 r. Z oświadczenia skarżącego wynika, że w okresie od 1 lipca 2013 r. nie był on zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, nie pracował zawodowo, nie pobierał świadczeń z ubezpieczenia społecznego, nie był właścicielem gospodarstwa rolnego, ani nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do 14 kwietnia 2014 r. sprawował stałą i bezpośrednią opiekę nad dziadkiem, który jest osobą niewidzącą, porusza się po domu przy pomocy laski, choruje na cukrzycę oraz na serce. Strona jeździ z dziadkiem do L na wizyty lekarskie 4 razy w roku, a w miarę potrzeby do poradni specjalistycznej w R. Ponadto wykupuje leki, robi zakupy, pali w kuchni, sprząta mieszkanie, pierze bieliznę i pościel. Uprawniony sam spożywa posiłki (które przygotowuje matka strony). Skarżący przebywa z dziadkiem, gdyż "nie jest on w stanie sam prowadzić gospodarstwa domowego". Takiej opieki nie mogą sprawować dzieci uprawnionego: B S, A S i L Ki. Z przeprowadzonego w dniu 1 lipca 2014 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący zamieszkuje w domu jednorodzinnym wraz z rodzicami B i E S, bratem P S oraz dziadkiem. Dom jest piętrowy i należy do rodziców strony. Parter zajmuje uprawniony, znajduje się na nim kuchnia, dwa pokoje i łazienka. Na piętrze zamieszkuje strona wraz z rodzicami i bratem. Uprawniony ma orzeczoną pierwszą grupę inwalidzką z powodu uszkodzenia wzroku w wyniku choroby zawodowej. Ponadto jest po przebytym udarze i ma wstawiony rozrusznik serca. Znajduje się pod stałą kontrolą lekarza okulisty w L, na wizyty kontrolne jest dowożony przez stronę 4 razy w roku. Lekarz neurolog przyjeżdża na wizyty domowe. Ponadto skarżący zawozi dziadka do lekarza kardiologa do R. Wizyty u kardiologa odbywają się w miarę potrzeb i są uzależnione od stanu zdrowia i samopoczucia uprawnionego. Ww. po mieszkaniu porusza się samodzielnie przy pomocy laski, jest osobą kontaktową, pogodną. Jest po przebytym udarze, czasami nie poznaje osób, nie wie z kim rozmawia. Lekarstwa zażywa 3 razy dziennie i trzeba mu je podać. Sam załatwia potrzeby fizjologiczne, wymaga pomocy przy kąpaniu, samodzielnie spożywa posiłki. Śniadania i kolacje przygotowuje skarżący, natomiast obiady dla całej rodziny gotuje jego matka. Organ ocenił, iż opieka nad dziadkiem przez skarżącego, oprócz wyjazdów do lekarza i przygotowywania niektórych posiłków polega na: sprzątaniu mieszkania dziadka, praniu w pralce automatycznej, paleniu w kuchni kaflowej w okresie jesienno-zimowym. Opieka ta ma bardziej charakter pomocy w codziennym prowadzeniu gospodarstwa domowego, a czynności te nie kolidowałyby z pracą zawodową. Jednakże uprawniony wymaga podawania lekarstw 3 razy dziennie, sprawdzania samopoczucia i czy wymaga w danej chwili pomocy osoby drugiej. B S córka uprawnionego pracuje zawodowo jako sekretarka w Szkole w J i nie jest w stanie przebywać z ojcem cały dzień. Wnuczek P S podejmuje prace dorywcze, większą część dnia spędza poza domem. Mąż B S - E S od około 20 lat przebywa na rencie, którą ma przyznaną czasowo - do dnia 30 czerwca 2017 r. z powodu choroby kręgosłupa. Wójt stwierdził, że na skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny względem dziadka, jednakże pierwszeństwo mają w tym przypadku dzieci uprawnionego: córki B S i A S oraz syn L K. A S posiada lekki stopień niepełnosprawności, pracuje zawodowo i odwiedza ojca najczęściej w weekendy. L K pracuje za granicą, odwiedza ojca sporadycznie, a córka B S pracuje zawodowo, gotuje ojcu obiady. Organ I instancji podał, iż obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Zatem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osób zobowiązanych w dalszej kolejności może nastąpić w sytuacji obiektywnej niezdolności do sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną do alimentacji z bliższego pokrewieństwa. Do takich sytuacji należy zaliczyć np. posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności lub całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji, które to sytuacje w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie jakichkolwiek okoliczności, które przesądziłyby o całkowitej niemożności sprawowania opieki nad uprawnionym przez jego dzieci. Za okoliczność taką nie można przyjąć faktu zatrudnienia tych osób. Podkreślił, iż przedmiotowe świadczenie jest przyznawane jako rekompensata z powodu rezygnacji z aktywności zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą wymagającą takiej opieki. Za szczególną okoliczność powodującą niemożność sprawowania opieki nie może zostać uznana konieczność wykonywania pracy zarobkowej przez osobę spokrewnioną z podopiecznym w pierwszym stopniu. W konsekwencji powyższych ustaleń Wójt uznał, iż nie można przyjąć faktu zatrudnienia osób spokrewnionych w pierwszej kolejności z osobą wymagającą opieki, tj. B S, A S i L K jako przesłanki do wyłączenia możliwości sprawowania przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym uprawnionym. Organ I instancji stwierdził, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1a u.ś.r. do ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna. W odwołaniu na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad dziadkiem za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. i od dnia 15 maja 2014 r. do nadal, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pod rozwagę organu poddał ewentualną konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, w tym przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i włączenie akt sprawy, na podstawie których została wydana decyzja Wójta z dnia [...] września 2011 r. znak [...]. Wydanej decyzji zarzucił: 1. błędne ustalenie stanu faktycznego, polegającego na niezgodnym z rzeczywistością przyjęciu, że uprawniony jest osobą zdolną do samodzielnej egzystencji, bez konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy, podczas gdy jest on osobą niepełnosprawną, po przebytym przedudarze, wymagającą stałej, codziennej opieki, w tym podawania lekarstw, pomocy przy myciu, sporządzaniu posiłków, sprzątaniu, zawożeniu do lekarzy, generalnie wszelkich czynności życiowych; 2. błędną interpretację przepisów u.ś.r., a także przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm., zwanej dalej: "k.r.o.") poprzez uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1a u.ś.r. do ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna, jako osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności, podczas gdy w niniejszej sprawie występują przesłanki powstania obowiązku alimentacyjnego osoby zobowiązanej w dalszej kolejności, tj. skarżącego (art. 132 k.r.o.); 3. błędne ustalenie stanu faktycznego, a polegającego na nieprawidłowym przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku dla opiekunów, podczas gdy zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy spełniał on warunki do otrzymywania tegoż świadczenia w dniu 31 grudnia 2012 r., wobec czego na mocy decyzji Wójta z dnia [...] września 2011 r. znak [...] do dnia 1 lipca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki na dziadkiem. Decyzją znak [...] z dnia 1 września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", "SKO"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż na podstawie orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 7 w R z dnia 8 marca 1989 r. dziadek skarżącego zaliczony został do pierwszej grupy inwalidów z uzasadnieniem, że istniejące schorzenia czynią go niezdolnym do pracy zarobkowej i że wymaga opieki osób drugich. Decyzją Wójta znak [...] z dnia [...] września 2011 r. skarżącemu przyznano świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dziadkiem. Decyzja ta wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r., natomiast w dniu 30 czerwca 2014 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna. Kolegium podało, iż dla oceny, czy w dniu 31 grudnia 2012 r. skarżący spełniał warunki przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne jest m.in. ustalenie, czy w tej dacie tylko on mógł sprawować opiekę nad dziadkiem. Jak wynika bowiem z regulacji art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. W niniejszej sprawie, zgodnie z przepisem art. 128 k.r.o., obowiązek alimentacyjny spoczywa na dzieciach uprawnionego. Wskazał, iż B S mieszka w tym samym domu i mimo wykonywanej pracy zawodowej była w stanie sprawować nad ojcem opiekę przynajmniej w godzinach popołudniowych i wieczornych. Gotuje ona posiłki dla całej rodziny, a zapewne, jak uczy doświadczenie życiowe, również wykonuje inne czynności w zakresie opieki nad ojcem. Pozostałe dorosłe dzieci zobowiązane do alimentacji - A S i L K pracują. Nie mogąc jednak fizycznie opiekować się ojcem, mogą np. partycypować w kosztach zatrudnienia opiekuna na czas pracy B S. W oparciu o ww. ustalenia Kolegium uznało, że na dzień 31 grudnia 2012 r. skarżący nie spełniał wymogów przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., bowiem w tej dacie w rodzinie były osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, na których ciążył obowiązek alimentacyjny. Dlatego też Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania. Kolegium zaznaczyło jednocześnie, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie zaprzeczył, że uprawniony wymaga opieki, ocenił natomiast, iż opieka ta ma charakter pomocy w codziennych czynnościach. Okoliczność, iż ww. wymaga opieki osób drugich jest zresztą bezsporna, bowiem wynika z orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia. Rozstrzygnięcie oparte zostało jednak nie na ustaleniach o braku konieczności sprawowania opieki nad uprawnionym, lecz na okoliczności, iż sprawowanie tej opieki obciążało osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności, tj. dorosłe dzieci uprawnionego. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. poprzez ich błędną interpretację, polegającą na uznaniu, że skarżący, będąc osobą zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności, nie spełnia przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określonego ww. przepisem; 2. art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy u.w.z.o. w związku z art. 8 k.p.a., skutkujące uznaniem, że stronie nie przysługuje prawo do zasiłku dla opiekuna, mimo że w dniu 31 grudnia 2012 r. spełniał on przesłanki niezbędne do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zwłaszcza w kontekście wcześniej pobieranego na mocy decyzji Wójta z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] świadczenia, co doprowadziło do działania w sposób ewidentnie sprzeczny z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej; 3. art. 107 § 3 w związku z art. 8 k.p.a., polegające na niedostatecznym wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia i przytoczenia odpowiednich przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący za niewłaściwe uznał stanowisko organu odwoławczego, iż dla oceny, czy w dniu 31 grudnia 2012 r. spełniał wymagania do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, koniecznym jest ustalenie, czy w tej dacie tylko on mógł sprawować opiekę nad dziadkiem. Prowadzone przez organ w tym celu rozważania są niezrozumiałe, zwłaszcza w kontekście faktu, iż mocą decyzji Wójta z [...] września 2011 r. znak [...] ww. świadczenie zostało mu przyznane, a podstawę powyższego stanowiły przepisy u.ś.r. właśnie w brzemieniu do 31 grudnia 2012 r. Dokonując subsumpcji poczynionych ustaleń z obowiązującymi w tamtym czasie przepisami, organ I instancji uznał, że strona spełnia przesłanki niezbędne do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Podniósł, że stan faktyczny, będący podstawą tamtego rozstrzygnięcia, do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie (poza gorszym stanem zdrowia uprawnionego). W dalszym ciągu strona sprawuje nad dziadkiem codzienną opiekę, natomiast zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności (dzieci dziadka) nie są w stanie jej sprawować. Wymaganie stawiane B S przez organy I i II instancji, aby porzuciła pracę (z której osiąga dochód w wysokości ponad 2.000 zł) na rzecz o wiele skromniejszego zasiłku dla opiekuna, mimo wyrażenia przez stronę woli sprawowania tej opieki nad dziadkiem, tylko dlatego, że jest on zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności, pozostaje w sposób elementarny sprzeczne z zasadami słuszności. Skarżący podkreślił, że od 9 września 2011 r., to jest od chwili wydania przez Wójta decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad dziadkiem, nie uległy zmianie przesłanki z art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., po spełnieniu których uzyskał świadczenie, nie zmieniła się również podstawa prawna. W dalszym ciągu w tej kwestii należy stosować przepisy w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2012 r. W związku z powyższym całkowicie niezrozumiałym jest dla strony wydanie decyzji negatywnej. Kolegium, ograniczając się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia tylko do przytoczenia treści art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., rażąco naruszyło art. 107 § 3 w związku z art. 8 k.p.a. Przedmiotem wniosku skarżącego było żądanie przyznania zasiłku dla opiekuna w trybie przepisów ustawy u.w.z.o. Dlatego organ przede wszystkim obowiązany był zbadać, czy strona spełnia przesłanki z art. 1 oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Tymczasem organ nie tylko nie dokonał analizy tych przepisów, ale nawet nie przytoczył w uzasadnieniu decyzji ich treści. Poprzestał jedynie na subsumpcji zaistniałego stanu faktycznego z przepisami art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. w brzemieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., co również nie zostało poczynione w sposób właściwy, gdyż organ w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego przyjął taką wykładnię powyższych przepisów, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji Wójta z 9 września 2011 r. wykładnia ta była zupełnie inna i skutkowała przyznaniem mu świadczenia. Skarżący wskazał także na niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, które stanowiły podstawę wygaśnięcia uprzedniej decyzji Wójta z 9 września 2011 r., w konsekwencji czego koniecznym było złożenie wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna. Zgodnie z ww. przepisami (uchylonymi od dnia 16 grudnia 2013 r.), osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa powyżej. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 27/13 orzekł o niezgodności art. 11 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, skoro organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołuje się na przepisy dotychczasowe, to w kontekście powyższego orzeczenia TK tym bardziej powinien dokonać ich interpretacji w związku z faktem, że jego wniosek o zasiłek dla opiekuna stanowi niejako żądanie kontynuacji otrzymywania uprzednio przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego, do którego prawo nabył właśnie na ich mocy, a więc w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2013 r. Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy u.w.z.o. Akt ten określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 ustawy u.w.z.o.). W myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548 ze zm., zwana dalej: "ustawą zmieniającą"). Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wiąże się bezpośrednio z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (opubl.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1557; OTK-A z 2013 r. nr 9, poz. 134), w którym orzeczono, że przepisy art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej, na podstawie których wygasły ex lege dotychczasowe decyzje o świadczeniach pielęgnacyjnych – są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP. Istnienie takiego związku potwierdza lektura uzasadnienia do projektu ww. ustawy, w którym expressis verbis wskazano, że "projekt ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ma na celu realizację ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego" (por. druk nr 2252 Sejmu RP VII kadencji, dostępny ze strony internetowej: www.sejm.gov.pl). Zgodnie z uzasadnieniem tego wyroku, przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, tj. przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły od dnia 1 lipca 2013 r., wymaga bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który winien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy u.w.z.o., zasiłek dla opiekuna przysługuje: (1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; (2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. stanowił, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (1) matce albo ojcu, (2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, (3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). W związku z tą regulacją pozostaje art. 128 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny – tj. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania – obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a także art. 129 § 1 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W niniejszej sprawie odmówiono stronie przyznania wnioskowanego zasiłku dla opiekuna uznając, że nie spełniła ona na dzień 31 grudnia 2012 r. warunków z art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. W ocenie Sądu, taka argumentacja organów nie jest prawidłowa, zwłaszcza gdy uwzględni się szczególne okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz fakt, iż wniosek skarżącego dotyczył świadczenia (zasiłku dla opiekuna) mającego z założenia stanowić rekompensatę za niekonstytucyjnie "wygaszone" świadczenie pielęgnacyjne. W sprawie bezspornym jest, że decyzją z 9 września 2011 r. (k. 13 akt administracyjnych organu I instancji) Wójt przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad dziadkiem od 1 września 2011 r. na czas nieokreślony – na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że to orzeczenie zapadło w stanie faktycznym analogicznym do istniejącego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Zarówno w dacie podjęcia tej decyzji (9 września 2011 r.), jak i wydania zaskarżonego i poprzedzającego je rozstrzygnięcia (17 lipca 2014 r. i 1 września 2014 r.), dziadek skarżącego miał (i nadal ma) troje dzieci, w tym córkę, u której zamieszkuje. Osoby te – B S, A S i L K, zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o. formalnie "wyprzedzają" skarżącego w zakresie obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Analiza pierwotnie wydanej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne wskazuje, iż Wójt ocenił, że strona spełnia ww. ustawowe przesłanki do przyznania ww. świadczenia. Brak w treści uzasadnienia tej decyzji rozważań w kontekście regulacji art. 17 ust. 1a w związku z art. 128 k.r.o. Z dokumentów zebranych w toku aktualnie prowadzonego postępowania wynika, iż dzieci uprawnionego nie mogą opiekować się ojcem, gdyż B S pracuje zawodowo, A S posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, a L K wyjeżdża do pracy poza granice kraju (k. 6-7, 21 akt administracyjnych organu i instancji). Bezspornym jest, że zarówno w dniu wydania decyzji przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne (9 września 2011 r.), jak i w dacie wskazanej w art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy (31 grudnia 2012 r.) przepisy art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a u.ś.r. w relewantnym tu zakresie miały porównywalne brzmienie co do wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie. Istotnym jest, że rozpatrując obecnie wniosek o przyznanie stronie zasiłku dla opiekuna, które to świadczenie, zgodnie z tym co przedstawiono wyżej, ma przysługiwać niejako w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego, "wygaszonego" na mocy przepisu art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej, organy ponownie oceniały dokładnie ten sam stan faktyczny oraz operowały takimi samymi normami prawnymi, jak we wcześniejszej sprawie dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego. Obecnie organy przyjęły jednak radykalnie odmienną ocenę stanu faktycznego sprawy i wykładnię przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. niż poprzednio. Zdaniem Sądu takie działanie organów należy uznać za nieprawidłowe. Należy pamiętać, że o przedmiotowy zasiłek dla opiekuna ubiega się osoba, której już wcześniej przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne, ale wygasło ex lege z końcem czerwca 2013 r. na mocy przepisu art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej, który okazał się niezgodny z Konstytucją. Przyczyną orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności tego przepisu było stwierdzenie, iż ustawodawca dopuścił się naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z całokształtu rozważań Trybunału zawartych w wyroku o sygn. akt K 27/13 wynika, że uznał on zastosowanie przyjętego w nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych rozwiązania za nieadekwatne do celu, jakim było wyeliminowanie nadużyć związanych z pobieraniem świadczeń pielęgnacyjnych przez osoby w rzeczywistości nie świadczące opieki. Trybunał z jednej strony wskazał, że "w imię wartości doniosłych konstytucyjnie ustawodawca może wyjątkowo odstąpić od zasady stabilności decyzji administracyjnych, modyfikując je na niekorzyść jednostki, a nawet wygasić wynikające z nich prawa podmiotowe", jednakże zaraz dodał, że "warunkiem koniecznym takiego zabiegu jest jednak działanie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny oraz zagwarantowanie mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie przekonuje teza, że dopiero wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych i poddanie wymogom nowej regulacji podmiotów posiadających dotychczas uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego pozwoliło na ograniczenie kręgu osób, które nie sprawują faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, a zarazem korzystają ze świadczeń, przez co nadużywają środków publicznych". Mając na uwadze powyższe i przyjmując za punkt wyjścia wskazane przez Trybunał zasady konstytucyjne: ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony zaufania obywatela do Państwa i stanowionego (a w konsekwencji także: stosowanego) przez nie prawa, Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1118/14 (publ.: cbosa), w myśl którego za niedopuszczalne należy uznać ograniczanie dostępu do świadczeń opiekuńczych (obecnie: w postaci zasiłku dla opiekunów) osobom, którym te świadczenia (w postaci świadczeń pielęgnacyjnych) przysługiwały do końca czerwca 2013 r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wykazać, że świadczeń tych nadużywały. Innymi słowy, jeżeli beneficjent do 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne przyznane na stałe decyzją ostateczną, opartą o określoną i dopuszczalną prawnie wykładnię ustawy o świadczeniach rodzinnych i zarazem decyzję wydaną w warunkach faktycznie usprawiedliwionych (ze względu na rzeczywistą opiekę beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym), to przyznając obecnie zasiłek dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym, organ nie może kwestionować tej przyjętej wcześniej w takim stanie faktycznym wykładni. Zasiłek dla opiekunów należy bowiem przede wszystkim postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, a niekonstytucyjnie odebrane świadczenie pielęgnacyjne; natomiast wtórnie dopiero jako świadczenie nowe. Zasiłek dla opiekuna służy przede wszystkim restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuńczego. Odmowa więc zasiłku dla opiekuna osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczącego wskazania wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 27/13. W istocie bowiem prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko rozumianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, które świadczeń tych nie nadużywały i które, w ocenie Trybunału, nie powinny być ich pozbawione ze względu na konstytucyjne zasady ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba mieć na względzie, że decyzja Wójta z [...] września 2011 r. statuowała dla strony prawo słusznie nabyte i jako takie chronione konstytucyjnie, które co do zasady, nie powinno być odebrane. A już zwłaszcza z takich powodów, jak zmiana polityki przyznawania świadczeń, czy przyjęcie odmiennej wykładni przepisów. Co więcej, strona pobierała świadczenie pielęgnacyjne w zaufaniu do organów państwa jako świadczenie należne i ze względu na nie m.in. kształtowała swoją sytuację osobistą i zawodową na przyszłość. Sąd dodatkowo zauważa, że żadne okoliczności sprawy nie wskazują, aby skarżący był osobą, która faktycznie nadużywała świadczeń opiekuńczych (świadczenia pielęgnacyjnego) przyznanych jej decyzją administracyjną, a więc osobą, która w świetle ww. wyroku Trybunału o sygn. akt K 27/13 nie zasługiwałaby na objęcie jej konstytucyjną ochroną dotyczącą praw słusznie nabytych i skonkretyzowanych decyzją administracyjną. Uwypuklenia wymaga też fakt, że ani w zaskarżonej decyzji SKO, ani w poprzedzającej ją decyzji Wójta nie zakwestionowano tego, że skarżący faktycznie sprawował i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym dziadkiem. Podsumowując, w sprawie nie wykazano, by jakiekolwiek ustalenia decyzji Wójta z 9 września 2011 r. były błędne, bądź by nastąpiła jakakolwiek istotna zmiana stanu faktycznego w zakresie sytuacji strony w stosunku do tej, jaka istniała wówczas, gdy przyznawano jej świadczenie pielęgnacyjne (następnie wygaszone). Odmowa zasiłku dla opiekuna podyktowana została natomiast tylko i wyłącznie przyjęciem radykalnie odmiennej, aniżeli wcześniej przyjęta w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście regulacji art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. W konsekwencji powstał stan nie do zaakceptowania w świetle zasad konstytucyjnych, uwypuklonych w wyroku Trybunału o sygn. akt K 27/13, że skarżący, który należał do kręgu osób rzeczywiście świadczących opiekę nad uprawnionym, wymagającym tej opieki, został pozbawiony świadczeń opiekuńczych. W ocenie Sądu, stanowisko organów obu instancji nie ma także dostatecznego oparcia w treści art. 2 ust. 2 ustawy u.w.z.o. W świetle bowiem powołanych wyżej zasad konstytucyjnych: ochrony praw słusznie nabytych oraz zaufania obywatela do Państwa i stanowionego (oraz stosowanego) przez nie prawa, zawarte w tym przepisie odesłanie do u.ś.r. według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 2012 r. należy odczytywać nie tylko jako odesłanie do literalnego brzmienia odnośnych przepisów obowiązujących w tej dacie, ale także do ówczesnej praktyki stosowania tych przepisów (tj. w dacie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, następnie "wygaszonego"). W tym kontekście należy stwierdzić, że przyjęta przez Wójta przy wydawaniu decyzji z 9 września 2011 r. interpretacja prawna, dopuszczająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie jako wnukowi osoby wymagającej opieki, która faktycznie tę opiekę sprawuje w sytuacji, gdy dzieci uprawnionego nie mogą takiej opieki sprawować, m.in. z powodu pozostawania w zatrudnieniu, była wykładnią uprawnioną (prawnie dopuszczalną, jako jedna z ówcześnie przyjmowanych w orzecznictwie sądowym) na gruncie art. 17 ust. 1a u.ś.r. także w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. To zaś prowadzi do wniosku, że przywołana decyzja o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego ukształtowała dla niego skonkretyzowane i słusznie nabyte prawo. W żadnym razie nie można zatem twierdzić, że decyzja ta rażąco naruszała prawo, względnie przyznała uprawnienie osobie oczywiście nieuprawnionej. To z kolei nakazuje poszanować wynikające z niej skonkretyzowane uprawnienie, w sposób niekonstytucyjny odebrane w 2013 r. Już z tych względów obie decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym, jako oparte na błędnej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy u.w.z.o. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku. W zależności od wyników tego postępowania wyda właściwe rozstrzygnięcie w granicach wniosku skarżącego z dnia 30 czerwca 2014 r., należycie je uzasadniając, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.