VIII SA/Wa 1185/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania H G (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P z [...] września 2014 r., znak: [...], odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką S G. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., Wójt Gminy P na podstawie art. 1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567; dalej: "ustawa"), w zw. z art. 17, art. 23, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna, wnioskowanego na matkę. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że zgodnie z art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548). Wskazano, że decyzją Wójta, skarżący miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne, w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką na okres 1 marca 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., tj. do ostatniego dnia ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Podano, że przesłanką odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku dla opiekuna jest fakt, że decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) lecz w związku z upływem terminu, na który świadczenie zostało przyznane. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymało w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że w dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów, której przepisy określają, na jakich warunkach jest możliwe nabycie uprawnienia do otrzymania zasiłku dla opiekunów, a także zasady, zgodnie z którymi będą one ustalane i wypłacane. Podstawowy warunek określono w art. 1 i art. 2 ust. 1 tej ustawy. Wskazano w nich, że zasiłek dla opiekunów przysługuje osobom, które w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie uznanego za niekonstytucyjny art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz.1548 oraz z 2013 r., poz. 1557). Ten warunek w przedmiotowej sprawie nie został spełniony. Nie nastąpiło w sprawie wygaśnięcie z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. W tej sprawie przyznano bowiem stronie prawo do świadczenia na czas określony, tj. do dnia 30 czerwca 2013 r. Wraz z nadejściem tego terminu, strona straciła prawo do świadczenia, przy czym nie nastąpiło to z mocy prawa, lecz wynikało z treści samej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Podniósł, że wykładnia art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, prezentowana przez organy administracji prowadzi do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – zasady równości obywateli wobec prawa, zgodnie z którą wszyscy wobec prawa są równi i mają prawo do równego traktowania. Zdaniem skarżącego organ oparł się na wykładni językowej art. 2 ustawy, a nie do wykładni systemowej. Przeciwko dokonaniu takiej wykładni jest brzmienie art. 2 pkt 2 lit. 2 ustawy, który stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, pod warunkami wynikającymi z treści ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku dla opiekuna. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Ustawa ta została uchwalona w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy art. 11 ust. 1 i 3 wspomnianej ustawy stanowiły, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych (art. 11 ust. 1). Decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3) tj. z dniem 30 czerwca 2013 r. Regulacja ta wygaszała więc decyzje, którymi przyznano świadczenia pielęgnacyjne na podstawie przepisów, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. tj. przed 1 stycznia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. zwrócił uwagę, że interesy osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną miały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie zostały zabezpieczone przez ustawodawcę w należyty sposób. Trybunał podkreślił, że naruszono tym samym bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, mająca przywrócić to bezpieczeństwo, określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013 r. W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna, gdyż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które zostało mu przyznane decyzją z dnia 18 czerwca 2012 r., nie wygasło z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Stanowisko to, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie może zostać zaaprobowane. Skarżący miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką od 1 marca 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. Z akt sprawy nie wynika, aby w okresie od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. skarżący został objęty jakimkolwiek świadczeniem z tytułu opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wynika natomiast, iż orzeczeniem z dnia 8 sierpnia 2014 r., znaczny stopień niepełnosprawności S G został określony na dalszy okres – do 31 sierpnia 2015 r., wskazując, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od marca 2012 r. i powołując identyczny symbol przyczyny niepełnosprawności (tj. od dnia, od którego ustalono znaczny stopień niepełnosprawności w pierwotnym orzeczeniu z dnia 1 czerwca 2012 r., na podstawie którego zaliczono S G do znacznego stopnia niepełnosprawności do 30 czerwca 2013 r.). Od 1 lipca 2013 r., w związku ze zmianą stanu prawnego, skarżący nie mógł ubiegać się o dalsze prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to zostało zastąpione zasiłkiem dla opiekuna, wprowadzonym ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. oraz od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zakresem niniejszej sprawy objęto okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. Podstawę przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r. stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Uznać więc należy, że decyzja przyznająca skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji sprzed 1 stycznia 2013 r. wydana została na podstawie przepisów dotychczasowych w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Z kolei użyte w art. 11 ust. 3 tej ustawy sformułowanie "wygasają z mocy prawa" oznacza, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed 1 stycznia 2013 r., traciły swój byt prawny z dniem 30 czerwca 2013 r. W ocenie sądu rozpoznającego tą sprawę, do tych decyzji należy zaliczyć także decyzje, którymi przyznawano świadczenie do tej daty granicznej, jeśli prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Regulacja art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., następnie uchylona wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego powodowała bowiem, że wszystkie decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z dniem 30 czerwca 2013 r. Wobec powyższego należy przyjąć, że wszystkie decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wygasały z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 tej ustawy, niezależnie od daty ich wydania i okresu na jaki przyznawały to świadczenie, jeśli ten okres nie upływał przed 30 czerwca 2013 r., a prawo do świadczenia powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Przepis art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4). Stanowiące podstawę decyzji z 18 czerwca 2012 r. orzeczenie ustalające niepełnosprawność matki skarżącego wydano na okres do 30 czerwca 2013 r. i na tej podstawie organ ustalił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do 30 czerwca 2013 r. Jednakże orzeczeniem z dnia 8 sierpnia 2014 r. niepełnosprawność S G w stopniu znacznym została ustalona na dalszy okres – do 31 sierpnia 2015 r. Wobec tego, mając na uwadze, że na dzień 30 czerwca 2013 r. osoba ta spełniała warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z przepisów dotychczasowych, tzn. określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., a więc przysługiwało jej prawo do zasiłku dla opiekuna na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów Regulacją art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów należy bowiem objąć także te osoby, które miały przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r., a wobec zmiany stanu prawnego i wygaszenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogły skutecznie ubiegać się o prawo do tego świadczenia od 1 lipca 2013 r., mimo iż legitymowały się w tym czasie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym dla osoby wymagającej opieki. Inne rozumienie powyższych unormowań prowadziłoby do pozbawienia osób opiekujących się ciężko chorymi członkami najbliższej rodziny należnego im zabezpieczenia finansowego i powodowałoby naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym, zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu ich egzystencji (art. 69 Konstytucji RP). Uniemożliwiłoby bowiem udzielenie pomocy wszystkim tym, którzy zrezygnowali z pracy zarobkowej w celu zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, gdyż w związku z wejściem w życie od 1 stycznia 2013 r. nowych przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia przysługiwało im tylko do 30 czerwca 2013 r., zgodnie z regulacją art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, którego konstytucyjność została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 27/13. Trzeba więc uznać, iż osoby te w sposób niezgodny z Konstytucją utracili prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2013 r. i wobec tego powinni być objęci pomocą w ramach regulacji, która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów (tak: wyrok WSA w Łodzi z dnia 23.01.2015 r. sygn. akt II SA/Łd 873/14 – dostępny na stronach internetowych NSA w CBOSA). Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, orzekł jak w wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organy obowiązane będą zastosować się do przedstawionej wyżej wykładni przepisów.