VIII SA/Wa 119/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. w Radomiu sprawy R. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o udostępnieniu nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga R. B. na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z [...] marca 2015 r. (data wpływu do organu [...] kwietnia 2015 r.) Spółdzielnia Mleczarska "[...]" w G. Zakład Produkcji Mleczarskiej w R., ul. T. [...] (dalej: wnioskodawca, OZPM w R.), zwróciła się do Starosty Z. (dalej: Starosta, organ I instancji) o wydanie decyzji w sprawie udostępnienia nieruchomości będącej własnością R. B. (dalej: skarżący), oznaczonej numerami: [...] i [...], położonej w Z., w trybie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, zwana dalej: u.g.n.) w celu usunięcia awarii linii energetycznej zasilającej Zakład Produkcji Mleczarskiej Oddział w Z. (dalej: OZPM w Z.). Jako podstawę wniosku podała, że przedmiotowa linia energetyczna 15 kV, która uległa awarii w dniu [...] listopada 2014 r., biegnie z Zakładu Energetycznego Z. do OZPM w Z. między innymi przez ww. działki skarżącego. Wskazano, że istnieje pilna potrzeba usunięcia awarii poprzez wymianę 120 m kabla zasilającego z uwagi na fakt, że OZPM w Z. jest zasilany przez linię rezerwową, a w przypadku jej awarii mogłyby powstać nieodwracalne szkody materialne (w wyniku przerwania produkcji na okres przerwy w dostawach energii elektrycznej) i ekologiczne (w wyniku zaburzenia pracy oczyszczalni przez konieczność zrzucenia do niej awaryjnie wysokich ładunków zanieczyszczeń oraz zrzucenia nieoczyszczonych ścieków do rzeki [...], która na tym odcinku jest objęta szczególną ochroną jako obszar Natura 2000). Z dołączonego do wniosku protokołu uzgodnień z [...] kwietnia 2015 r. w sprawie warunków usunięcia przedmiotowej awarii linii energetycznej na działkach nr [...] i [...], spisanego pomiędzy skarżącym i OZPM w R. wynika, że pomimo ustaleń dotyczących udostępnienia nieruchomości w celu wymiany kabla oraz kwestii odszkodowania, skarżący wycofał się z poczynionych ustaleń i oświadczył, że nie wyraża zgody na udostępnienie wnioskodawcy nieruchomości w celu wykonania prac. Do wniosku dołączono również wypis z rejestru gruntów wraz z mapą zasadniczą w skali 1:1000 dla działek o numerach: [...] i [...], projekt napowietrznej linii 15 kV zasilającej Zakład Mleczarski w Z. z czerwca 1983 r. wraz z dokumentacją techniczną, umowę Nr [...] z [...] lutego 2015 r. na wykonanie robót remontowych wraz z ofertą cenową wykonawcy, dokumentację projektową wymiany kabla SN. Decyzją znak [...] z [...] maja 2015 r. Starosta, działając na podstawie art. 124 ust. 1a, 124b w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej: k.p.a.), zobowiązał skarżącego, jako właściciela nieruchomości, oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w Z., do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z usunięciem awarii linii energetycznej zasilającej OZPM w Z., polegających na wymianie uszkodzonego kabla SN 15 kV. Obowiązek ten ustanowiono na czas 1 miesiąca od dnia kiedy decyzja podlega wykonaniu, natomiast przewidywany czas niezbędny do wykonania prac związanych z wymianą kabla określono od 1 do 2 dni. Obszar niezbędny do wymiany uszkodzonego kabla SN zasilającego OZPM w Z. określała dokumentacja, stanowiąca integralną część umowy zawartej z wykonawcą i polegała na obowiązku udostępnienia wykonawcy części nieruchomości w celu wymiany kabla [...] 1x120/50mm2 na kabel [...] 1x120/50mm2, o długości 120 m i na głębokości zakopania 0,7 m. Jednocześnie zobowiązano Spółdzielnię do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu czynności związanych z wymianą linii podziemnej, a w przypadku gdyby było to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty do uzgodnienia z właścicielem nieruchomości odszkodowania za powstałe szkody, oraz zobowiązano do inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie przedmiotowej decyzji w formie protokolarnego ich opisu. Ww. decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na konieczność szybkiego wykonania prac w celu zapewnienia bezpieczeństwa związanego z funkcjonowaniem sieci energetycznej, w tym zapewnienia ciągłości zasilania OZPM w Z., oraz niedopuszczenia do powstania nieodwracalnych szkód ekologicznych. Na skutek złożonego przez skarżącego odwołania Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zalecając uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o dokumenty potwierdzające, iż znajdujące się na gruncie skarżącego urządzenia infrastrukturalne wchodzą w skład wnioskodawcy, który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124b u.g.n., a także prawidłowe określenie zakresu ograniczenia i uzasadnienia powyższego w decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy sprawy w zakreślonym przez organ odwoławczy zakresie stwierdzając m.in., że uszkodzona linia energetyczna, przebiegająca przez działki skarżącego, stanowi własność wnioskodawcy. Decyzją znak [...] z [...] listopada 2015 r. Starosta, działając na podstawie art. 104, art. 105 § 1 i art. 107 k.p.a., po uprzednim sprecyzowaniu przez wnioskodawcę wniosku z dnia 25 marca 2015 r. w zakresie numeracji działek, orzekł o umorzeniu wszczętego postępowania o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia w trybie art. 124b u.g.n. nieruchomości, oznaczonej numerami: [...] i [...], położonej w Z., gmina Z., w celu usunięcia awarii linii energetycznej. Uzasadniając podjętą decyzję Starosta podał, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy ustalił, że roboty dotyczące remontu spornej linii energetycznej na odcinku o szerokości 7 m i długości 130 mb zostały zakończone w dniu [...] maja 2015 r. Usunięcie przedmiotowej awarii, tj. wymiana uszkodzonego kabla SN 15 kV przez wykonawcę, nastąpiła w dniu [...] maja 2015 r. w godzinach od 8.00 do 20.35. Fakt ten potwierdzony został pismem wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz załączonym doń protokołem odbioru technicznego robót remontowych spisanym w dniu [...] maja 2015 r. oraz dokumentacją fotograficzną przebiegu kabla. Prace przebiegały w pasie, oznaczonym w załączniku do umowy Nr [...], o szerokości 7 m i długości 130 mb, tj. dokładnie w miejscu uszkodzonego kabla SN 15 kV, który został odkopany i wyjęty z ziemi, a w jego miejsce położono na głębokości 0,9 m nowy kabel [...] 1x120/50mm2. Teren w miejscu robót zasypano, zagęszczono, wyrównano, zasiano trawę i zawałowano. Ze względu na piaszczyste podłoże w terenie ogólnie nieużytecznym, wykonano prace idealnie przywracając teren do stanu poprzedniego, nie dokonując żadnych szkód, co potwierdziła komisja w załączniku do ww. protokołu. Starosta wyjaśnił ponadto, że wykonawca robót, który został zobowiązany umową do wypłaty odszkodowania właścicielowi w wysokości [...] zł za udostępnienie nieruchomości, nie wywiązał się z tego obowiązku, pomimo dwóch prób w tym zakresie w dniach: [...] i [...] maja 2015 r., ze względu na odmowę pobrania należności przez skarżącego. W tym stanie sprawy organ I instancji uznał, iż przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem wobec wykonania decyzji w dniu [...] maja 2015 r. po stronie wnioskodawcy nie występuje aktualnie potrzeba uzyskania nowej decyzji zezwalającej na wejście na nieruchomość, będącą własnością skarżącego. Faktu tego nie zmienia późniejsze uchylenie decyzji przez Wojewodę. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący zaakcentował w szczególności naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która jest jednym z najważniejszych praw strony każdego postępowania oraz zasady legalności działania organów administracji. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a u.g.n., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając decyzję Wojewoda podał, że ze zgromadzonego w postępowaniu uzupełniającym materiału dowodowego wynika, iż roszczenia swoje, objęte powołanym wyżej wnioskiem, wnioskodawca zaspokoił w dniu [...] maja 2015 r., usuwając awarię linii energetycznej SN 15 kV zasilającej OZPM w Z.. Powyższą okoliczność potwierdzają: protokół odbioru technicznego robót wykonanych w zakresie wymiany uszkodzonego kabla SN 15 kV wraz z załącznikami, notatka służbowa dotycząca próby wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za udostępnienie nieruchomości, pismo wnioskodawcy z [...] czerwca 2015 r. informujące organ I instancji o przeprowadzeniu czynności usunięcia awarii linii energetycznej na działkach o numerach: [...] i [...] oraz przywróceniu nieruchomości do stanu poprzedniego. Wykonanie przedmiotowych prac naprawczych, określonych przez wnioskodawcę jako usunięcie awarii linii energetycznej, spowodowało, iż w dacie wydawania zaskarżonej decyzji po stronie wnioskodawcy nie występowała już potrzeba uzyskania od organu I instancji decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu usunięcia tej awarii. Ustalenie przez Starostę niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego, polegającego na wykonaniu objętych wnioskiem robót, obligowało organ do wydania zaskarżonego orzeczenia. Wojewoda wywiódł, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a jest obligatoryjne, ponieważ dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć nie tylko przed wszczęciem postępowania, ale może powstać w czasie trwania postępowania administracyjnego, zarówno przed organem I jak i II instancji. W niniejszej sprawie przesłanką umorzenia jest brak przedmiotu postępowania, tj. roszczenia wnioskodawcy polegającego na żądaniu zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu usunięcia awarii, zaistniała w toku postępowania administracyjnego. Udostępnienie nieruchomości jest bowiem ściśle powiązane z celem tego udostępnienia. Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdził, iż na gruncie przedmiotowej sprawy organ I instancji nie dopuścił się ich naruszenia, ponieważ nawet niezgodne z prawem wydanie decyzji przez Starostę z dnia [...] maja 2015 r., a następnie jej uchylenie przez organ odwoławczy nie zmieniają faktu, iż w dniu [...] listopada 2015 r., tj. w dacie wydania decyzji przez organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 124b u.g.n. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, ponieważ skarżący został prawidłowo pouczony o przysługującym mu prawie do wniesienia odwołania, z którego to prawa skorzystał. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie, organ odwoławczy zrealizował właśnie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., nie naruszył przepisów postępowania oraz prawa materialnego w sposób dający podstawę do jej uchylenia. W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołaną decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie tych samych przepisów postępowania, które wskazał w odwołaniu podnosząc, że ich naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz podał, że w prowadzonym aktualnie postępowaniu organy zaniechały zbadania, czy uszkodzony kabel należący do spółdzielni nie mógł być podstawą do takiego załatwienia sprawy, żeby problemy z ewentualnymi jego awariami w przyszłości mogły przebiegać nie na jego nieruchomości. Wzięto pod uwagę tylko twierdzenia wnioskodawcy, że zasilanie rezerwowe może być niewystarczające dla spółdzielni i może spowodować jakieś bliżej nieuzasadnione zagrożenia dla środowiska. W ocenie skarżącego, przy dzisiejszym stanie techniki nie jest niczym nadzwyczajnym, że zakłady produkcyjne posiadają zasilanie w energię elektryczną, zarówno w zakresie podstawowym jak i rezerwowym. Podał, że zagrożenia generowane przez wnioskodawcę dla środowiska powodują, że powinien on mieć plan działania na wypadek zaistnienia takiej sytuacji. Skarżący podniósł również, że awaria przedmiotowego kabla była okolicznością umożliwiającą przygotowanie takich rozwiązań techniczno-prawnych, aby został zmieniony jego przebieg. Jego nieruchomość wolna byłaby wówczas od wszelkich obciążeń związanych z przebiegiem trasy kablowej. Poza tym, zdaniem skarżącego, twierdzenia, będące podstawą nadania pierwotnej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, były nieuzasadnione. Organ I instancji nie wyjaśnił kwestii dotyczących wadliwości rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z [...] maja 2015 r., na które zwracał w swym uzasadnieniu organ odwoławczy. Takie postępowanie należy uznać za naruszające przepis art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewody, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, publ. cbosa). Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01, publ. cbosa). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 356/12, publ. cbosa). W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że po rozpoznaniu wniosku OZPM w R. z dnia [...] marca 2015 r. Starosta, działając na podstawie art. 124 ust. 1a i art. 124b u.g.n., wydał w dniu [...] maja 2015 r. decyzję, zgodną z wnioskiem wnioskodawcy, zobowiązującą skarżącego do udostępnienia nieruchomości, położonej w Z., oznaczonej numerami: [...] i [...], w celu wykonania czynności związanych z usunięciem awarii linii energetycznej, polegających na wymianie uszkodzonego kabla SN 15 kV. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. W doktrynie w tym zakresie przyjmuje się, że organ administracji publicznej, nadając rygor natychmiastowej wykonalności, działa będąc w sytuacji zbliżonej do stanu nagłej konieczności, nie mogąc doprowadzić do oczekiwania na upływ terminu do wniesienia odwołania wpływającego na wykonalność decyzji (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod redakcją M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2013, s. 623). Nie budzi wątpliwości, że na podstawie rygoru natychmiastowej wykonalności, nie czekając na ostateczną decyzję, wnioskodawca w dniu [...] maja 2015 r. wykonał roboty dotyczące remontu spornej linii energetycznej na odcinku o szerokości 7 m i długości 130 mb, tj. dokładnie w miejscu uszkodzonego kabla SN 15 kV i w pasie oznaczonym w załączniku do umowy Nr [...]. Usunięcie awarii linii energetycznej na ww. odcinku, znajdującym się na nieruchomości skarżącego, zostało potwierdzone pismem wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 2015 r., protokołem odbioru technicznego robót remontowych spisanym w dniu [...] maja 2015 r. oraz dokumentacją fotograficzną. Uszkodzony kabel został odkopany i wyjęty z ziemi, a w jego miejsce położono na głębokości 0,9 m nowy kabel. Teren w miejscu robót przywrócono do stanu poprzedniego. W konsekwencji należało uznać, że ustała przyczyna, dla której wnioskodawca złożył wniosek o wydanie decyzji w sprawie udostępnienia przedmiotowej nieruchomości w celu usunięcia awarii. Zasadnie zatem organ I instancji ocenił, a Wojewoda zaakceptował, że brak było podstaw do podejmowania dalszych czynności, bowiem po stronie wnioskodawcy aktualnie nie występuje potrzeba uzyskania nowej decyzji zezwalającej na wejście na nieruchomość skarżącego. Rację więc mają organy, że faktu tego nie zmienia późniejsze uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2015 r., czego konsekwencją było umorzenie postępowania administracyjnego, którego kontynuacja w aktualnym stanie faktycznym stała się bezprzedmiotowa (por. również wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 maja 2006 r., II SA/Sz 1465/05, Lex nr 873228). W tym stanie sprawy za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego prowadzenia postępowania oraz zebrania i oceny materiału dowodowego sprawy. W szczególności skarżący miał możliwość odwołania się zarówno od decyzji z dnia [...] maja 2015 r., jak i od decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., stąd brak jest podstaw do stawiania zarzutu naruszenia przez organy administracji zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Ponadto poza zasięgiem przedmiotowej sprawy są sugestie skarżącego zawarte w skardze, że przy okazji usuwania przedmiotowej awarii można było przygotować inne rozwiązania techniczno-prawne, aby zmienić przebieg kabla poza nieruchomość skarżącego. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności podjętych przez organy decyzji, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.