VIII SA/Wa 1195/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga A. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym: Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej "PINB", "organ I instancji") działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej trzech otworów okiennych usytuowanych w zachodniej/granicznej ścianie obecnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanym na działce w M. przy ul. R. [...] gmina Z. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uzasadniając decyzję PINB wskazał, iż na działce nr ew. [...] w M. – obecny adres M. ul. R. [...] (dawny adres M. ul. R. [...]) gmina Z., ówcześni właściciele W.B. i W. M., otrzymali pozwolenie na budowę budynku (produkcyjnego z częścią socjalną) – decyzja Naczelnika Gminy Z. znak [...] z dnia [...] sierpnia 1989 r. Ówcześni właściciele otrzymali w dniu 20 sierpnia 1991 r. z Urzędu Gminy Z. "zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej", co w ocenie organu I instancji wskazywałoby na zakończenie budowy obiektu. Działka nr ew. [...] powstała z podziału działki nr ew. [...] (podzielona na nieruchomości), z której powstały: działka [...], wspomniana [...] oraz [...]. Mapa podziałowa została zatwierdzona przez Urząd Miejski w R. w dniu [...] lipca 1989 r. Opierając się o zeznania świadków organ I instancji ustalił, że budynek zlokalizowany na działce w M. przy ul. R. [...] gmina Z., stoi od początków lat 90-tych i otwory okienne istniały przynajmniej od początków lat 90-tych, nie uznając tym samym twierdzeń wnioskodawców – małżonków N., którzy nie pamiętali od kiedy stoi budynek, zaznaczając przy tym, iż od ok.2000 r. okna te były zastawiane blachami i kratami. Od Komornika przy Sądzie Rejonowym w R. organ I instancji otrzymał archiwalia: "Rzut pionowy" szkic datowany na [...] stycznia 2008 r., który obrazuje istnienie trzech otworów okiennych w ścianie granicznej jak również otrzymał fragment najprawdopodobniej oryginalnej dokumentacji z rzutem pomieszczeń oraz min. elewacją zachodnią przedmiotowego budynku, gdzie uwidocznione są okna w ścianie zachodniej/granicznej. Organ I instancji wskazał, że uczestnik postępowania M. M. nabył nieruchomość w M. w trybie przetargu sądowego w dniu [...] maja 2008 r. i od tej chwili użytkuje nieruchomość. W ocenie PINB nie można mu postawić zarzutu wykonania otworów okiennych, bowiem zakupił obiekt budowlany w dobrej wierze w stanie w jakim został on wybudowany, zgodnie z pozwoleniem na budowę, o czym świadczą zeznania świadków. Jednocześnie organ I instancji nie wykluczył, iż Urząd Gminy w Z. w 1989 r. zatwierdził projekt budowlany budynku z oknami w ścianie granicznej, biorąc pod uwagę, iż sąsiednia duża i szeroka działka umożliwia usytuowanie na niej budynków, a okna w ścianie granicznej nie ograniczają jej zabudowy. Dodał jeszcze, że działka sąsiednia należąca do Państwa N., została zabudowana około początków połowy lat dwutysięcznych. Zatem PINB uznał brak przedmiotu sprawy tj. naruszenia warunków pozwolenia na budowę lub warunków technicznych. W konsekwencji uznał, iż brak jest podstaw do procedowania w niniejszej sprawie. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję A. i K.N. wnieśli o uchylenie decyzji w całości. Wydanej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, 2. art. 51 ust. 1 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy nie dokonano zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu z gospodarczego na mieszkalny, 3. art. 104 k.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, 4. art. 77 § 1 k.p.a., 6 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania szczegółowo odniesiono się do wadliwości wydanego rozstrzygnięcia i przeprowadzonego postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Decyzją Nr [...], z dnia [...] września 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie WINB wskazał, iż organ zobowiązany jest do umorzenia postępowania wyłącznie w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego można mówić w sytuacji braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, z powodu czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty. Wyróżnić można bezprzedmiotowość wynikającą z przyczyn podmiotowych (przyczyny te dotyczyć będą strony i przysługujących jej uprawnień), bądź przedmiotowych (odnoszących się do przedmiotu postępowania). W niniejszej sprawie zdaniem organu odwoławczego występuje bezprzedmiotowość postępowania w odniesieniu do samego przedmiotu postępowania. Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia PINB, z których wynika, że budynek, w którym firma "[...]" produkowała rajstopy (obecnie budynek mieszkalny należący do M. M.) został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Naczelnika Gminy Z. pod numerem [...] z dnia [...]sierpnia 1989 r. Organ odwoławczy zauważył , że zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w rozdziale 8 o utrzymaniu obiektów budowlanych, właściciel nie był zobligowany do przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego realizacją. W związku z tym brak jest możliwości żądania tych dokumentów od obecnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. WINB uznał, iż wobec braku dokumentacji budowlanej, w tym projektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości skontrolowania prawidłowości wybudowania całego budynku, jak i jego poszczególnych elementów, w tym umiejscowienia okien i drzwi. Inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej, jak też że obiekt powstał niezgodnie z dokumentacją projektową. Brak zatem podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i nakładania na aktualnych właścicieli obiektu obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, iż w aktach organu powiatowego znajduje się kopia dokumentacji projektowej obiektu, z której wynika, że w ścianie zachodniej istnieją trzy otwory okienne. Jednocześnie WINB wyjaśnił, że w związku z brakiem dokumentacji archiwalnej organy nadzoru budowlanego nie mogą bezsprzecznie uznać, iż istniejące usytuowanie budynku wraz ze ścianą z trzema otworami okiennymi nie było zaakceptowane przez ówczesne organy architektoniczo-budowlane. Organ odniósł się także do przeprowadzonego postępowania przez organ powiatowy, w zakresie podziału działki [...], z której to działki została wydzielona działka [...] stanowiąca własność M. M., przyjmując iż z mapy podziału nie wynika, że w momencie podziału na działce [...] usytuowany był jakikolwiek obiekt budowlany. Nie mniej WINB zauważył, że w sytuacji gdy przedmiotowy budynek wraz z otworami okiennymi powstał przed podziałem działki to w sprawie nie znajdują zastosowania normy odległościowe wynikające z przepisów technicznio-budowlanych. W konsekwencji za zasadne uznał umorzenie postępowania w sprawie. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, powtarzając zarzuty podnoszone w toku postępowania odwoławczego. Skarżąca wskazała, iż WINB nie zauważa co jest przedmiotem postępowania, a mianowicie kluczową kwestię stanowi sama dopuszczalność istnienia otworów okiennych w ścianie granicznej budynku warsztatowego M. M., a nie ustalenie momentu ich powstania. Zaznaczyła, iż w orzecznictwie podkreśla się iż przedmiotem postępowania wyjaśniającego są ustalenia faktyczne konkretnych robót budowlanych, a nie winy właściciela w rozumieniu przepisów prawa karnego. W dalszej części skargi przedstawiła tryb postępowania organu nadzoru budowlanego wynikającego z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, a także odniosła się do naruszenia interesów osób trzecich oraz naruszeń innych przepisów prawa budowlanego przez M. M., w tym warunków techniczno-budowlanych. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo podniósł, iż A. i K. N. nabywając działkę o nr. ew. [...] mieli świadomość usytuowania obiektu należącego do uczestnika postępowania (M. M.) w określonym miejscu na działce, mimo to wybudowali obiekt budowlany w aktualnej lokalizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. skarżąca (wraz z mężem) wniosła o kontrolę prawidłowości otworów okiennych usytuowanych w budynku mieszkalnym należącym do właściciela M. M., którego działka graniczy z jej nieruchomością. Nie sporne jest także, iż PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie objętej wnioskiem skarżącej. W ramach czynności podejmowanych w toku niniejszego postępowania organ I instancji dokonał oględzin działki, ustalając sytuowanie budynku na działce (przy granicy z działką nr [...]), przeprowadził również rozprawę administracyjną. Na podstawie oświadczeń świadków potwierdzonych na rozprawie administracyjnej PINB ustalił, iż sporny budynek wybudowany na początku lat dziewięćdziesiątych i od początku tj. po wybudowaniu zawierał otwory okienne w obecnym kształcie. Istotnymi dowodami w sprawie okazał się dowód: 1) z ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej (k- 51A), z której wynika, że poprzedni właściciele działki otrzymali pozwolenie na budowę w dniu [...] sierpnia 1989 r., zaś rozpoczęcie budowy nastąpiło we wrześniu 1989 r., 2) z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wydanego w dniu [...] sierpnia 1991 r., potwierdzającego prowadzenie działalności gospodarczej przez Zakład pończoszniczy "[...]" w M. [...] gmina Z.. Zauważyć należy, że powyższe okoliczności nie zostały zanegowane przez skarżącą. Niewątpliwie powołane dowody potwierdzają datę budowy budynku, którego obecnie właścicielem jest uczestnik postępowania, natomiast brak jest dowodów przeciwnych, skutkujących przyjęciem, że obecny właściciel po nabyciu nieruchomości wykonał samowolnie trzy otwory okienne. Zatem zastosowanie w sprawie mają przepisy obowiązujące w dacie budowy przedmiotowego budynku tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Analizując przedstawione przy skardze akta administracyjne Sąd uznał, iż dokonana przez orzekające w sprawie organy, ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego jest prawidłowa. Organy właściwie ustaliły, iż zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na stwierdzenie samowolnie wykutych trzech otworów okiennych na podstawie obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Nieprzedłożenie przez właściciela budynku dokumentacji budowlanej w tym zakresie, w szczególności projektu budynku dowodzi jedynie braku takiej dokumentacji, nie stanowi natomiast żadnego dowodu na to, iż budynek został postawiony samowolnie, bądź otwory okienne nie były w obecnym usytuowaniu objęte pozwoleniem na budowę. Organy nie były bowiem w latach, w których realizowana była inwestycja, zobligowane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę. Obowiązek bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia nie ciążył także na właścicielu obiektu bądź inwestorze. Obowiązujące w 1989-1990 r. (data budowy budynku) przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierały bowiem wymogu analogicznego do tego, jaki znajduje się w ustawie w przepisach art. 63 ust. 1 i 64 ust. 1 p.b., a mianowicie nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę. Tym samym nie jest możliwe obecnie ustalenie czy projekt budowlany przewidywał trzy otwory okienne od strony zachodniej (ściana w granicy). Zgodzić należy się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w związku z brakiem archiwalnej dokumentacji organy nadzoru budowlanego nie mogą bezsprzecznie uznać, iż istniejące usytuowanie budynku wraz ze ścianą z trzema otworami okiennymi nie było zaakceptowane przez ówczesne organy archtektoniczno-budowlane. W nawiązaniu do okoliczności podziału działki [...], w wyniku którego powstała działka o numerze ew. [...] (działka obecnie uczestnika postepowania M. M.), prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż w sytuacji gdy przedmiotowy budynek wraz z otworami okiennymi powstał przed podziałem działki (chodzi prawdopodobnie o złożenie wniosku o pozwolenie na budowę), to w sprawie nie znajdą zastosowania normy odległościowe wynikające z przepisów techniczno-budowlanych. Nie można również wykluczyć sytuacji, że wydana decyzja o pozwoleniu na budowę uwzględniała fakt, że właścicielem obecnej działki uczestnika i obecnej działki skarżącej w dacie podziału działki był wówczas jeden właściciel. Uznać zatem należy, że skoro postępowanie administracyjne nie potwierdziło zarzucanych przez skarżącą okoliczności, to organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe. Skoro bowiem w świetle nie zakwestionowanych ustaleń organów, w tym dowodów z dokumentów, sporne otwory okienne powstały w trakcie budowy budynku mieszkalnego tj. w latach 1989 – 1990 r., a żadne dowody bądź poszlaki nie wskazują na to, by otwory te nie były przewidziane w projekcie budowlanym, bądź by podlegały późniejszym przeróbkom, żadne też nie wskazują na to by budowa była prowadzona bez pozwolenia, to umorzenie postępowania w przedmiocie otworów okiennych w budynku mieszkalnym pozostawało w zgodzie z obowiązującym prawem. Odnosząc się zarzutów skargi, Sąd stwierdza, iż nie mają one znaczenia w kontekście prowadzonego postępowania w przedmiocie prawidłowości sytuowania otworów okiennych. Strona skarżąca nie podnosiła w postępowaniu przed organami okoliczności, że kwestionowane trzy otwory okienne od strony zachodniej/granicy zostały wykonane przez uczestnika postępowania podczas obowiązywania przepisów Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Zaznaczyć jeszcze raz należy, że wniosek skarżącej, jak i wszczęte postępowanie dotyczyło prawidłowości usytuowania otworów okiennych. Wywody zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 prawa budowlanego i jego niezastosowania, stwierdzić należy, że po pierwsze organ PINB wszczął postępowanie w sprawie trzech otworów okiennych w budynku mieszkalnym na działce w M. ul. R. [...] gmina Z., a zatem postępowanie to nie dotyczyło samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. To zawiadomienie o wszczęciu prowadzonego postępowania określa jego zakres. Strona skarżąca nie wykazała w prowadzonym postępowaniu samowolnych działań w budynku uczestnika, polegających na dokonaniu przez niego wykucia trzech otworów okiennych. Po drugie co bezsprzecznie zaznaczyć należy w ustalonym stanie faktycznym w sprawie, znajdują zastosowanie przepisy prawa budowlanego 1974 r., co wskazano już w powyższych wywodach. Powołane w skardze orzeczenia wojewódzkich sadów administracyjnych dotyczą innych stanów faktycznych. Autor skargi wadliwie interpretuje również przepis § 13 pkt 1 oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), gdyż nie mają one znaczenia skoro budynek i trzy otwory okienne w ścianie zachodniej/granicy powstały w latach 1989-1990, tj. przed datą wejścia w życie powołanego rozporządzenia. Skarżąca nabywając działkę sąsiednią (w stosunku do budynku uczestnika) miała świadomość istnienia budynku w granicy z trzema otworami okiennymi. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa budowlanego w zakresie dachu na budynku uczestnika są chybione, gdyż powyższe ewentualne naruszenie nie dotyczyło prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego. W odniesieniu natomiast do zarzutu opartego na art. 222 § 2 kodeku cywilnego, wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje decyzje wydane w toku prowadzonego postepowania administracyjnego, zaś z roszczeniem wynikającym z art. 222 § 2 kodeku cywilnego strona może wystąpić z powództwem do właściwego sądu powszechnego. Powołany przepis nie miał zastosowania w sprawie niniejszej. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż w sprawie nie dopatrzył się innych uchybień, które skutkowałyby uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności podjętych przez organy decyzji. Organy nie naruszyły również powołanych w skardze przepisów postępowania. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.