VIII SA/Wa 120/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi C. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] grudnia 2015 r. uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] października 2015 r., i orzekająca o nałożeniu na C. S. i J. S. (dalej: skarżący) obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania drewnianej szopy użytkowej obecnie jako gołębnik, usytuowanej na działce nr ew. [...] przy ul. G. w [...]. W/w decyzja organu odwoławczego wydana została na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Przedmiotowa sprawa była już kilkakrotnie przedmiotem postępowania przed organami obu instancji oraz podlegała badaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć należy, że [...]WINB decyzją nr [...] z [...] marca 2015 r., uchylił w całości decyzję PINB w [...] nr [...] z [...] stycznia 2015 r., zakazującą skarżącym użytkowania drewnianej szopy usytuowanej w [...] przy ul. G. jako gołębnika i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ powiatowy pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o przekazanie informacji dotyczącej przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu obejmującego ul. G. w [...]. Odpowiedzi w ww. zakresie wraz z przesłaniem wypisu i wyrysu z miejscowego planu udzielono przy piśmie z 24 kwietnia 2015 r. PINB decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., nakazał skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania drewnianej szopy użytkowanej jako gołębnik, usytuowanej na w/w działce. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy decyzją nr [...] z [...] czerwca 2015 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie PINB w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2015 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i użytkowania drewnianej szopy jako gołębnika stanowiącego własność skarżących, usytuowanej w [...] przy ul. G.. [...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2015 r., uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...] października 2015 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą nakazał skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania drewnianej szopy użytkowanej obecnie jako gołębnik, usytuowanej na działce o nr ew. [...] przy ul. G. w [...]. Odwołania od ww. decyzji organu pierwszej instancji złożyli skarżący oraz M. P.. W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnili, że PINB nie rozważył okoliczności przemawiających za tym, że gołębnik został postawiony zgodnie z pozwoleniem na budowę uzyskanym w roku 1969 i na podstawie wówczas obowiązujących przepisów, był użytkowany w taki sam sposób, przy czym nie stwarzał żadnych uciążliwości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. [...]WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił w całości decyzję PINB z [...] października 2015 r. i orzekł o nałożeniu na skarżących obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania drewnianej szopy użytkowanej obecnie jako gołębnik, usytuowanej na działce nr ew. [...] przy ul. G. w [...]. [...]WINB za słuszne uznał działanie organu I instancji dotyczące nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania drewnianej szopy użytkowej obecnie jako gołębnik, usytuowanej na przedmiotowej działce. Wskazał jednocześnie, że zasadna była korekta w części dotyczącej materialno-prawnej podstawy analizowanego rozstrzygnięcia. Organ II instancji podtrzymał stanowisko z decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i postanowienia nr [...] z [...] września 2015 r., o zasadności prowadzenia postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego - drewnianej szopy na gołębnik, w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r. Odnosząc się do zarzutów z odwołań wskazał, że z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. znaczenie ma fakt, czy do samowolnej zmiany sposobu użytkowania doszło przed czy po 31 maja 2004 r., a ze znajdujących się w aktach sprawy zeznań M. P., C. S., J. S. oraz A. M. złożonych na przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2015 r. rozprawie administracyjnej jednoznacznie wynika, iż zmiana ta nastąpiła przed dniem 31 maja 2004 r. [...]WINB ustalił, że samowolna zmiana sposobu użytkowania nastąpiła pod rządami Prawa budowlanego sprzed nowelizacji z 2004 r., na organie nadzoru budowlanego spoczywał obowiązek zbadania możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r. Jego podstawowym warunkiem jest zgodność zmiany sposobu użytkowania z przepisami planistycznymi, szczególnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z przywołanego wyżej pisma Urzędu Miejskiego w [...] z [...] kwietnia 2015 r. ulica G. w [...] na odcinku od ulicy N. do ulicy F. leży na terenach, dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego południowo-zachodniej części miasta [...] zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] października 2012 r. Działki przyległe do ulicy G. leżą na obszarze oznaczonym w planie symbolem MN, dla którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza. Ponadto plan dopuszcza istnienie na ww. terenie usług nieuciążliwych, garaży i pomieszczeń gospodarczych, urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów małej infrastruktury oraz miejsc postojowych. Wobec powyższego [...]WINB przychylił się do stanowiska PINB, że nastąpiła niedająca się usunąć niezgodność z prawem, w związku z czym przeprowadzenie w niniejszym przypadku postępowania naprawczego nie jest możliwe. Plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza istnienia na terenie nim objętym, przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, oznaczonym symbolem MN, budynku inwentarskiego jakim niewątpliwie jest gołębnik. Organ administracji nie może przystąpić do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w wypadku sprzeczności zamierzenia z przepisami zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podzielając stanowisko PINB zawarte w kontrolowanej decyzji uznał, że wobec wskazania niepełnej podstawy prawnej zasadnym było zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie skarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty. Wskazał, iż w analizowanym rozstrzygnięciu obok stanowiącego podstawę kompetencyjną art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ winien również wskazać prawidłową podstawę materialno-prawną, którą w tym przypadku stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Uchybienie PINB nie powoduje konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ sprawa została wyjaśniona właściwie i z zachowaniem przepisów prawa procesowego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący J. S. i C. S. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie w całości decyzji i nałożeniu na skarżących obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania drewnianej szopy użytkowanej jako gołębnik w sytuacji, gdy prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego i zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pozwolenie na budowę komórki z 31 sierpnia 1969 r. oraz okoliczność, iż od lat 60-tych w komórce były hodowane gołębie prowadzi do odmiennego wniosku, a mianowicie, iż decyzja jest niezgodna z przepisami prawa; - art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez dowolne i wybiórcze podejście do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie polegające na całkowitym pominięciu wyjaśnień strony skarżącej bez ustosunkowania się do ich treści pomimo istnienia licznych wątpliwości w tej sprawie, w szczególności dotyczących użytkowania komórki jako gołębnika; - art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadniając skargę skarżący podnieśli w szczególności, że w sprawie od samego początku użytkowania komórki była ona wykorzystana na gołębnik i nigdy nie doszło do zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na gołębnik. Obecnie nie ma podstaw prawnych by, po tylu latach, nakładać obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania drewnianej szopy. W ocenie skarżących, w przypadku ustalenia że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, organ winien zalegalizować samowolę, z wymogami prawa. W odpowiedzi na skargę [...]WINB, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są decyzje organów obu instancji nakazujące właścicielom C. S. i J. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania drewnianej szopy użytkowej obecnie jako gołębnik, usytuowanej na działce nr ew. [...] przy ul. G. w [...]. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania drewnianej szopy użytkowej obecnie jako gołębnik, usytuowanej na działce nr ew. [...] przy ul. G. w [...] nastąpiła przed dniem 31 maja 2004 r. Aczkolwiek przesłuchani na tę okoliczność świadkowie wskazują różne daty, od których w spornym gołębniku prowadzona była hodowla gołębi, to wszystkie daty dotyczą okresu od 1969 do 1985 roku, a zatem sprzed 31 maja 2004 roku. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika też, by w tym okresie skarżący ubiegali się o stosowne pozwolenie na zmianę funkcji przedmiotowego budynku. Stan faktyczny ustalony został zatem prawidłowo. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego, zdaniem Sądu organy administracyjne prawidłowo przyjęły, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 roku, zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane. Takiej też oceny prawnej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2014 roku, syg. akt II OSK 152/13 wskazując, że organ powiatowy powinien wszcząć postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego – komórki na gołębnik na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 roku regulujących powyższa kwestię. Zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu przed 31.05.2004 r. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, odpowiednio stosuje się przepis art. 50 i art. 51. Obowiązująca dla ustalonego stanu faktycznego procedura naprawcza jest określona w wyżej powołanym art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Materiał dowodowy wskazuje, że organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wyznaczonymi w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego badając możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego poprzez ustalenie zgodności zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego – komórki na gołębnik z przepisami planistycznymi, szczególnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki przyległe do ulicy G. leżą na obszarze oznaczonym symbolem MN, dla którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza, ponadto plan dopuszcza istnienie usług nieuciążliwych, garaży i pomieszczeń gospodarczych, urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów małej infrastruktury oraz miejsc postojowych to prawidłowa jest teza, że plan nie dopuszcza istnienia na terenie nim objętym budynku inwentarskiego jakim jest gołębnik. Przeprowadzenie postępowania naprawczego w realiach przedmiotowej sprawy nie było możliwe wobec sprzeczności zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem. W tym stanie sprawy, prawidłowo organy obu instancji uznały, iż brak jest przesłanek umożliwiających doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej drewnianej szopy, co skutkować musiało wydaniem decyzji nakazującej właścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu jej użytkowania (art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Zasadna przy tym była, dokonana przez organ odwoławczy, korekta orzeczenia organu I instancji w części dotyczącej zmiany materialno-prawnej podstawy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Odnosząc się do eksponowanego w skardze zarzutu, że skarżący uzyskali pozwolenie na budowę komórki z dnia 31 sierpnia 1969 r. oraz, że od lat 60 – tych w komórce hodowane były gołębie stwierdzić należy, że wydane pozwolenie na budowę nie jest tożsame z pozwoleniem na zmianę użytkowania komórki jako gołębnika i nie dawało skarżącym zezwolenia na takie użytkowanie budynku gospodarczego – komórki. Sąd nie stwierdził również jakichkolwiek innych uchybień niewskazanych w skardze, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.