VIII SA/Wa 120/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. D. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia 8 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2022 rok oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 8 listopada 2023 r. nr [...] Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako "Kpa"), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez D. D. (dalej też jako "wnioskodawca", "strona", "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") nr [...]z 19 czerwca 2023 r., w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym sprawy: D. D. złożył w dniu 5 maja 2022 r. wniosek o przyznanie przedmiotowych płatności na 2022 r. za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus. W dniu 19 czerwca 2023 r. Kierownik ARiMR działając na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą PROW 2014-2020"), a także § 2 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 364 z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem ONW PROW 2014-2020") oraz art. 104 kpa przyznał wnioskodawcy płatność ONW na rok 2022 w łącznej wysokości 2 861,02 zł, w tym płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I w wysokości 2 861,02 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2 982,14 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. W dniu 21 lipca 2023 r. do organu I instancji wpłynęła kopia zastrzeżeń wnioskodawcy do protokołu z oględzin działek referencyjnych wraz z odpowiedzią Biura Kontroli na Miejscu (BKM), w której podtrzymano wyniki oględzin. W dniu 21 lipca 2023 r. wnioskodawca złożył również odwołanie od decyzji organu I instancji w zakresie odmówienia i pomniejszenia płatności z powodu nie uznania deklarowanych powierzchni do płatności obszarowych i ONW. Zakwestionował zakres stwierdzonych powierzchni użytkowanych działek na podstawie kontroli w dniach 21 i 28 lutego 2023 r., 16 marca 2023 r., 3 i 6 kwietnia 2023 r. Wskazał, że kontrolowane działki są trwałymi użytkami zielonymi, na których realizuje program rolno-środowiskowy PROW 2014-2020 pakiet 4.8. Działki zdaniem strony były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, koszenie i zebranie odbyło się zgodnie z wymogami, pozostawione części nie wykoszone mieszczą się w przedziale między 15-20%. Kontrolowane działki znajdują się nad rzeką [...]i starorzecza [...]. Za nieuprawnione i krzywdzące strona uznała pomniejszenie powierzchni użytkowanej rolniczo przez rozlewiska wody. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę, w uzasadnieniu wskazanego na wstępie rozstrzygnięcia wskazał, że w ww. dniach w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona wizytacja terenowa czego potwierdzeniem jest protokół z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni MKO. W protokole z czynności kontrolnych MKO stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w złożonym wniosku o przyznanie płatności, a stanem faktycznym. W protokole oględzin inspektorzy terenowi w wyniku kontroli stwierdzili zaniedbanie dla działki nr [...]oraz dla działki nr [...]. Stwierdzono zachwaszczenie wieloletnie, zakrzaczenia, samosiewy kruszyny i wierzby, nagromadzenie suchej biomasy świadczące o braku zabiegów na przestrzeni 2 lat. Przerwy w oględzinach wystąpiły z powodu wylewu rzeki [...] i starorzecza [...]. Dyrektor ARiMR zauważył, że co istotne, w wyniku złożonych przez stronę zastrzeżeń do protokołu, wyniki kontroli zostały podtrzymane (pismo [...] z 17 lipca 2023 r.) Jak wyjaśnili kontrolujący, z uwagi na wylew rzeki [...] i starorzecza [...] kontrola zajęła kilka dni i została dokończona, gdy rzeka wróciła do swojego koryta. Ponadto w piśmie BKM wskazano, że wykluczeniu podlegały obszary wieloletnich zadrzewień i zakrzaczeń obszarów nieużytkowanych niekoszonych od dwóch lat. Kontrola działek została wykonana z uwzględnieniem zaktualizowanych danych wektorowych z Wydziału ds. GIS, a całość dokumentacji, w tym fotografie oraz szkice wykonane na podkładach ortofotomapy. Wyjaśnił, że powierzchnię uprawnioną do dopłat organ I instancji ustalił na podstawie protokołu i zgromadzonych dowodów: zdjęć i szkiców z oględzin. Organ I instancji zgromadził materiał dowodowy, na podstawie którego w sposób rzetelny i szczegółowy ustalił powierzchnię kwalifikowaną do płatności. Dokonując oceny prawidłowości ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego, organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, iż na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli która odbyła się w gospodarstwie wnioskodawcy dla działki ewidencyjnej nr [...] na powierzchni 3,04 ha stwierdzono, że maksymalny obszar kwalifikowany wynosi 0,00 ha. Dla działki stwierdzono zachwaszczenie wieloletnie, zakrzaczenia, samosiewy kruszyny i wierzby, nagromadzenie suchej biomasy świadczące o braku zabiegów na przestrzeni 2 lat. Powierzchnia niekwalifikowana to obszar nieużytkowany (wysokie suche trawy i zakrzaczenia) widoczne na zdjęciach nr [...] wschodnia część działki oraz [...] wykonanych w środkowej części działki, zdjęcia nr [...] i nr [...] wykonane odpowiednio w kierunku zachodnim. Dyrektor ARiMR wskazał, że w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] na powierzchni 3,41 ha stwierdzono, że maksymalny obszar kwalifikowany wynosi 0,00 ha. Dla działki stwierdzono zachwaszczenie wieloletnie, zakrzaczenia, samosiewy kruszyny i wierzby, nagromadzenie suchej biomasy świadczące o braku zabiegów na przestrzeni 2 lat. Potwierdzają to zdjęcia nr [...], [...] we wschodniej części działki w kierunku południowym; zdjęcia [...], [...] wykonane w środkowej części działki odpowiednio w kierunku południowo-wschodnim oraz na zachód). Analizując zdjęcia z raportu oraz wniosek o płatność złożony przez stronę dla działki M, w której wnioskodawca zaznaczył procentowy udział powierzchni niekoszonej 16,12%, organ I instancji słusznie wykluczył również ten obszar z płatności (fotografie 238, 239, 240, 241, 242, 243). Zdaniem inspektorów powinna być widoczna granica między częścią koszoną a niekoszoną, natomiast na wyznaczonych do oględzin działkach beneficjenta tej granicy nie widać, widoczne są nagromadzenia suchej biomasy świadczące o braku zabiegów agrotechnicznych na przestrzeni 2 lat. Z kolei dla działki ewidencyjnej nr [...] na powierzchni 2,91 ha stwierdzono, że maksymalny obszar kwalifikowany wynosi 2,89 ha. Drobne wykluczenia tego obszaru to stwierdzony w części zachodniej niewielki nieużytek (zachwaszczenia i zakrzaczenia widoczne na zdjęciach nr 26, 24, 25) oraz w części wschodniej - widoczny obszar rozjeżdżony i piach, brak uprawy roślin, fot. nr 18, 34, 35, 36. W odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] na powierzchni 0,12 ha stwierdzono, że maksymalny obszar kwalifikowany wynosi 0,01 ha. Teren działki częściowo został zakwalifikowany do płatności, a częściowo wykluczony ze względu na stwierdzone zakrzaczenia i zachwaszczenia wieloletnie (zdjęcie 132, 143 oraz 152). Powierzchnia nieużytkowana rolniczo w południowej części działki oraz obszary zachwaszczone i zakrzaczone. Zasadność wykluczenia potwierdzają zdjęcia nr 64 i 65. Dla działki ewidencyjnej nr [...] na powierzchni 7,25 ha stwierdzono, że maksymalny obszar kwalifikowany wynosi 7,17 ha. Na zdjęciach nr 187, 188, 189, 201 widoczne są uschłe trawy. Dla działki ewidencyjnej nr [...] na powierzchni 34,01 ha stwierdzono, że maksymalny obszar kwalifikowany wynosi 19,58 ha. Teren zakrzaczony i zachwaszczony wieloletnie (zdjęcia 92, 93), widoczny jest brak koszenia wzdłuż zastoiska wodnego w 2022 r. (zdjęcia 77, 78, 79). Dla działki ewidencyjnej nr [...] l na powierzchni 1,47 ha stwierdzono, że maksymalny obszar kwalifikowany wynosi 1,29 ha. Teren ten częściowo został zakwalifikowany do płatności, a częściowo wykluczony ze względu na stwierdzony plac techniczny widoczny na zdjęciach nr 6, 10, 11. Dla działki ewidencyjnej nr [...] na powierzchni 0,12 ha stwierdzono, że maksymalny obszar kwalifikowany wynosi 0,09 ha. Powierzchnia wykluczona to teren przy drodze nieużytkowany rolniczo widoczny na zdjęciu nr 4. Dokonano więc wykluczenia płatności o łącznej powierzchni 21,59 ha. Odnosząc się do stwierdzeń strony dotyczących niezadowolenia z wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że powierzchnie wykluczone to powierzchnie zadrzewione i zakrzaczone, nieuprawiane w 2022 r. Wskazuje na to materiał fotograficzny sporządzony podczas czynności kontrolnych. Powierzchnia zadeklarowana przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności na rok 2022 nie znalazła potwierdzenia w danych referencyjnych działek zgłoszonych do płatności, w związku z tym płatności zostały odmówione. W toku prowadzonego postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2022 przyjęto powierzchnię działek rolnych ustaloną w wyniku czynności kontrolnych. Dyrektor ARiMR podkreślił, że rolnik składając wniosek podaje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie weryfikowana przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności. Zdaniem organu odwoławczego powierzchnia kwalifikowana do płatności została ustalona prawidłowo. Organ I instancji zgromadził materiał dowodowy, na podstawie którego w sposób rzetelny i szczegółowy ustalił powierzchnię kwalifikowaną do płatności, a w swojej decyzji przeanalizował materiał dowodowy i wyjaśnił podstawy i motywy podjętego rozstrzygnięcia. Dyrektor ARiMR stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawca przedstawił w toku postępowania administracyjnego jakikolwiek dowód podważający ustalenia organu I instancji w zakresie użytkowania powierzchni spornych działek w 2022 r. Rolnik składając wniosek powinien dokonać pomiaru swojej działki i wskazać obszar, który faktycznie w danym roku jest przez niego użytkowany rolniczo, a w przypadku gdy nie zgadza się z ustaleniami organów ARiMR, przedstawić dowody przeciwne. W ocenie organu odwoławczego raport z czynności kontrolnych został sporządzony prawidłowo, a stan działek w sprawie za 2022 r. ustalony zgodnie ze stanem faktycznym. Kontrola w gospodarstwie strony została przeprowadzona przez osoby do tego przeszkolone, posiadające uprawnienia zawodowe, dysponujące odpowiednim sprzętem pomiarowym. A zatem uznać należy, że pomiar i ustalenia w ramach prowadzonych czynności kontrolnych zostały dokonane prawidłowo. W sytuacji, gdy strona dąży do uzyskania określonego przywileju finansowego (w tym środków unijnych) winna dołożyć wszelkiej należytej staranności w celu jednoznacznego i pełnego wykazania, że spełnia ona wszelkie ustawowe przesłanki uzyskania danej płatności. Jakiekolwiek zaniechania w tym zakresie obciążają natomiast ujemnie danego wnioskodawcę. Zgromadzone w postępowaniu dowody w postaci systemowych zdjęć z kontroli, szkiców terenowych potwierdzają nieprawidłową uprawę. Strona nie przedstawia zaś dowodów mogących zakwestionować materiał zgromadzony w postępowaniu i ustalenia organów ARiMR dokonane na jego podstawie. Pismem z 18 grudnia 2023 r. wnioskodawca wniósł do tutejszego Sądu skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego w części, to jest w zakresie w jakim organ nie przyznał na rzecz wnioskodawcy płatności dla obszarów z ograniczeniami lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022 ponad kwotę 2.861,02 zł do kwoty 7.831,25 zł, to jest co do kwoty 4.970,23 zł. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PROW 2014-2020 poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalić można mniejszy niż zadeklarowany (ograniczony limitem 75,00 ha) obszar działek zgłoszony przez wnioskodawcę, podczas gdy w ocenie skarżącego wątpliwości zgłoszone przez organ odwoławczy do organu I instancji nie zostały wyjaśnione w sposób dokładny i wystarczający do uznania za prawidłowe ustalenia obszaru stwierdzonego w decyzji organów obu instancji i istnienia podstawy do wykluczenia z płatności obszaru zadeklarowanego przez wnioskodawcę (ograniczonego limitem 75,00 ha), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ odwoławczy, że ustalenia poczynione przez organ I instancji w zakresie powierzchni działek stwierdzonych w toku prowadzonego postępowania są prawidłowe i że powierzchnia działek stwierdzona przez organ I instancji jest mniejsza od zadeklarowanej przez wnioskodawcę (organy obu instancji błędnie przyjęły, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 21,59 ha), co negatywnie wpłynęło na wysokość przyznanych na jego rzecz płatności; - art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PROW 2014-2020 poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że wyniki kontroli przeprowadzonej w 2023 r. mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w zakresie używania zadeklarowanych przez wnioskodawcę działek, podczas gdy pomiędzy momentem kontroli a okresem, którego dotyczy wniosek nie zachodzi adekwatna korelacja czasowa uzasadniająca przyjęcie, że wyniki kontroli mogą stanowić wiarygodne źródło na temat wykorzystania zadeklarowanych przez wnioskodawcę działek w spornym zakresie w roku 2022, co w połączeniu z niewyjaśnionymi przez organ I instancji wątpliwości organu odwoławczego stanowi naruszenie procedury, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ odwoławczy, że ustalenia poczynione przez organ I instancji w zakresie powierzchni działek stwierdzonych w toku prowadzonego postępowania są prawidłowe i że powierzchnia działek stwierdzona przez organ I instancji jest mniejsza od zadeklarowanej przez wnioskodawcę (organy obu instancji błędnie przyjęły, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 21,59 ha), co negatywnie wpłynęło na wysokość przyznanych na jego rzecz płatności; - art. 136 § 1 Kpa - poprzez pozostawienie swobody decyzyjnej w zakresie uzupełnienia dowodów organowi I instancji, a w efekcie przyjęcie, że wyjaśnienia złożone przez organ I instancji stanowią wystarczające uzupełnienie dowodów w sprawie i do wydania decyzji nie ma konieczności przeprowadzenia ponownych oględzin, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ odwoławczy, że ustalenia poczynione przez organ I instancji w zakresie powierzchni działek stwierdzonych w toku prowadzonego postępowania są prawidłowe i że powierzchnia działek stwierdzona przez organ I instancji jest mniejsza od zadeklarowanej przez wnioskodawcę (organy obu instancji błędnie przyjęły, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności względem wynosi 21,59 ha), co negatywnie wpłynęło na wysokość przyznanych na jego rzecz płatności; - art. 7, art. 75 i art. 77 Kpa w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (dalej jako: "PSWR") w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 Ustawy PROW - poprzez niezebranie a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy z uwagi na uznanie przez organ odwoławczy, że wnioskodawca nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu podważającego ustalenia Kierownika ARiMR w zakresie użytkowania powierzchni spornych działek w roku 2022, podczas gdy z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, inicjatywa dowodowa wnioskodawcy na etapie postępowania przed organem odwoławczym obiektywnie mogła dotyczyć zwrócenia się z prośbę do tegoż organu o ponowną weryfikację powierzchni jego działek i ponowne rozpatrzenie sprawy, co też wnioskodawca uczynił (a co winno być wystarczającym impulsem dla organu odwoławczego do podjęcia aktywności w celu zebrania adekwatnego do wydania decyzji materiału dowodowego, a co zostało przez organ potraktowane wybiórczo), co stanowiło adekwatny przejaw inicjatywy dowodowej wnioskodawcy i właściwy sposób jego współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego, co nie zostało uwzględnione odpowiednio przez organ odwoławczy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ odwoławczy, że ustalenia poczynione przez organ I instancji w zakresie powierzchni działek stwierdzonych w toku prowadzonego postępowania są prawidłowe i że powierzchnia działek stwierdzona przez organ I instancji jest mniejsza od zadeklarowanej przez wnioskodawcę (różnica wynosi 21,59 hektara/38,58%), co negatywnie wpłynęło na wysokość przyznanych na jego rzecz płatności; - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w części w jakiej wnioskodawcy pomniejszono płatności na jej podstawie i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy lub ewentualnie do przekazania sprawy w części do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania; 2) naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy PROW 2014 -2020 w zw. z § 2 ust. 1, § 3 ust. 1, 2, 3 pkt 1, § 3 ust. 4 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie ONW" - poprzez niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, co wyraziło się w tym, że organ odwoławczy w ślad za organem I instancji niewłaściwie przyjął, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wykluczenia z płatności objętych wnioskiem wnioskodawcy z 5 maja 2023 r. obszaru o powierzchni 21,59 ha, podczas gdy prawidłowe zastosowanie rzeczonych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) przez wnioskodawcę we wniosku a powierzchnią stwierdzoną nie występują różnice przekraczające 3% lub 2 ha, a tym samym płatność powinna być dokonana na rzecz wnioskodawcy od całości zadeklarowanej powierzchni (z uwzględnieniem limitu 75,00 ha); - art. 19a Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, co wyraziło się w tym, że organ odwoławczy w ślad za organem I instancji niewłaściwie przyjął, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wykluczenia z płatności objętych wnioskiem wnioskodawcy z 5 maja 2023 r. obszaru o powierzchni 21,59 ha, podczas gdy prawidłowe zastosowanie rzeczonego przepisu powinno prowadzić do wniosku, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) przez wnioskodawcę we wniosku a powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 3% lub 2 ha, a tym samym nie ma podstaw dla obliczania pomocy na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5 krotność stwierdzonej różnicy, a płatność powinna być dokonana na rzecz wnioskodawcy od całości zadeklarowanej powierzchni (z uwzględnieniem limitu 75,00 ha). Mając na uwadze podniesione wyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR z 8 listopada 2023 roku, nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022 z 19 czerwca 2023 r. nr [...], w części, to jest w zakresie w jakim organ nie przyznał na rzecz wnioskodawcy płatności dla obszarów z ograniczeniami lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022 ponad kwotę 2.861,02 zł do kwoty 7.831,25 zł, to jest co do kwoty 4.970,23 zł. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, jej autor w obszerny sposób rozwinął ww. zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie uznał zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. W ramach rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że sąd administracyjny bada jedynie legalność decyzji organu administracji publicznej, a zatem czy w przypadku poddanej jego kontroli decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora ARiMR z 8 listopada 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika ARiMR z 19 czerwca 2023 r. w sprawie płatności dla obszarów z ograniczeniami lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022. (dalej też: "płatność ONW"). Tryb składania wniosków o przyznanie płatności ONW regulują powołane już wyżej rozporządzenie ONW, a także ustawa PROW 2014-2020. Zgodnie z § 2 ust 1 rozporządzenia ONW płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013"; ; 2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art, 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW płatność jest przyznawana do użytków rolnych na których jest: a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UEL 347 z 20.12.2013, str. 549, ż późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną"; b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013; 2) położonych na obszarach ONW. Działalność rolnicza zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), oznacza zaś: - produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; - utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub - prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Zgodnie zaś z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U. Dz.U.2015.351 ze zm.), grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek a w przypadku gruntów na których znajdują się cenne siedliska przyrodnicze, siedliska lęgowe ptaków lub trwałe użytki zielone, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach pakietów określonych w § 4 ust. 1 pkt 4, 5 lub 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 415, z późn. zm.( 14 )) - w terminie i zakresie określonych w tym rozporządzeniu. Stosując nie tylko wykładnię literalną, ale również celowościową przywołanego przepisu, należy wskazać, że ustawodawca celowo używając określenia "przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności" wskazuje na to, że musi zostać wykonany minimum jeden zabieg, a jeżeli jeden zabieg nie jest wystarczający, zabiegi wykonywane na gruncie powinny być ponowione tyle razy, aby cel polegający na usunięciu niepożądanej roślinności został osiągnięty. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art 32 ust 4 rozporządzenia UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, sir. 608, z późn. zm.) obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary, jeśli są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. A zatem jak wynika z powyższych przepisów, aby móc uzyskać płatność do gruntu zgłoszony obszar musi być użytkowany rolniczo przez cały rok kalendarzowy, w którym złożono wniosek o przyznanie pomocy. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wskazać należy, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wniosku stosuje się przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48). W ocenie Sądu decyzja Dyrektora ARiMR oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika ARiMR zostały prawidłowo wydane w oparciu o stwierdzony w sprawie stan faktyczny i na podstawie ww. obowiązujących przepisów prawa. Płatności, o które wnioskował skarżący zostały mu słusznie pomniejszone w konsekwencji stwierdzonych w wyniku kontroli nieprawidłowości. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że w gospodarstwie skarżącego w dniach 21 i 28 lutego 2023 r., 16 marca 2023 r., 3 i 6 kwietnia 2023 r. odbyła się wizytacja terenowa w zakresie weryfikacji maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO), z której został sporządzony protokół z 17 maja 2023 r. oraz dokumentacja fotograficzna. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku korelacji czasowej przeprowadzonej kontroli gruntów zgodzić się należy z organami obu instancji, że stwierdzone w 2023 r. nieprawidłowości mają charakter trwały i istniały już co najmniej 2022 r. Wykluczeniu podlegają bowiem zakrzaczenia, wysokie trawy, obszary na których nie było widoczne prowadzenie zabiegów agrotechnicznych w roku 2022. Podkreślić należy, że czynności kontrolne przeprowadzono wiosną 2023 r., tj. przed rozpoczęciem czynności agrotechnicznych w ww. roku. Mimo faktu, że kontrola nie była prowadzona w 2022 r., stan gruntów podczas okresu zimowego nie ulega zmianie (brak wzrostu roślinności w tym okresie). Natomiast powierzchnie, które stanowiły teren zalewowy, po obniżeniu poziomu wód w rzece [...], zostały skontrolowane (adnotacja w protokole z kontroli na stronie 2 oraz w odpowiedzi do rolnika na zastrzeżenia do protokołu). Na tych terenach widać takie obszary, które były przedmiotem użytkowania (np. fot. 59, 66, 69, 71, 75), jak i można zauważyć zakrzaczenia, które podlegały wykluczeniu (np. zdjęcia nr 24, 63, 64, 65, 77) Kontrola została przeprowadzona w czasie kiedy zobowiązanie z wniosku o płatność 2022 r. powinno być już wykonane, a zabiegi agrotechniczne w 2023 r. jeszcze nie zostały rozpoczęte i stan gruntu rolnego nie uległ w tym czasie zmianie. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego szczególnego charakteru sprawy i inicjatywy dowodowej należy wskazać, że stosownie do art. 4 ustawy PROW 2014-2020, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). Zgodnie z art. 27 ust. 1 ww. ustawy, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ww. ustawy). Z przytoczonych przepisów wynika, że w postępowaniach w przedmiocie płatności ONW Kodeks postępowania administracyjnego jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie składającej wniosek. Takie uregulowanie prawne nie zwalnia jednak organów od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności i prawdy obiektywnej - art. 6 i art. 7 Kpa, zasady przekonywania - art. 11 Kpa oraz zasady pogłębiania zaufania - art. 8 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób, wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (art. 77 § 1 i § 4). Ponadto w postępowaniu w sprawie przyznania płatności ONW organy administracyjne nie są zwolnione z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i dokonania jego oceny zgodnie z art. 80 Kpa. Niemniej jednak, z powyższych przepisów wynika, że obowiązek organów ARiMR wynikający z art. 7 i 77 Kpa został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę (wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1007/15, lex 2199038). Należy podkreślić, że kontrola została przeprowadzona wiosną, w momencie kiedy nie były rozpoczęte zabiegi agrotechniczne na 2023 r., natomiast zimą nie było uprawy na gruntach rolnych. Zgromadzony materiał dowodowy w formie zdjęć potwierdza ustalenia osób wykonujących kontrolę w zakresie tego czy grunty były użytkowane w 2022 r. Skarżący zgłosił wprawdzie zastrzeżenia do protokołu, jednak nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających prowadzenie działalności rolniczej w 2022 r. na wykluczonych obszarach, zaś Biuro Kontroli na Miejscu podtrzymało swoje stanowisko, wskazując brak podstaw do zmiany wyników kontroli. Zauważyć również należy, że Dyrektor ARiMR nie skierował pisma o weryfikację protokołu z oględzin działek referencyjnych do organu I instancji, tak jak wskazuje wielokrotnie skarżący. Kontrolę w gospodarstwie skarżącego dokonało Biuro Kontroli na Miejscu funkcjonujące w ramach Oddziału Regionalnego ARiMR i pismo o weryfikację oględzin zostało przesłane do jednostki BKM, która taką kontrolę przeprowadziła. Biuro Kontroli na Miejscu zajmuje się przeprowadzaniem kontroli w ramach wszystkich programów wdrażanych przez ARiMR, w tym także weryfikacją maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO). BKM jest jednostką wyspecjalizowaną w prowadzeniu kontroli i dokonywaniu oceny gruntu pod kątem kwalifikowalności do płatności i to pracownicy BKM przeprowadzają kontrolę i dokonują jej oceny, posiadając przy tym niezbędne doświadczenie i kwalifikacje. Jak wynika z akt sprawy, w odpowiedzi na pismo z 4 października 2023 r. wystosowane do BKM w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, Biuro Kontroli na Miejscu ponownie przeanalizowało protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO. Pracownicy BKM w piśmie potwierdzili ustalenia z protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO. Stan faktyczny na działkach potwierdza też liczna dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli. Odnosząc się do wskazanego przez skarżącego wyroku NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1007/15, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego w odpowiedzi na skargę, że w rozpatrywanym przypadku, mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. W sprawie będącej przedmiotem analizy NSA, strona przedstawiła wyniki pomiarów geodety (na przełomie marca - kwietnia), po 7 miesiącach od kontroli, a co najbardziej istotne - po wykonaniu przez rolnika nasadzeń jabłoni oraz przywróceniu do użytkowania terenów, które (jak stwierdzono w kontroli) nie kwalifikowały się do płatności. W rozpatrywanym przypadku, po pierwsze skarżący, żadnych dowodów nie przedstawił, a co istotne czynności kontrolne przeprowadzono wprawdzie nie w roku 2022, a wiosną 2023 roku, jednak na gruntach nie stwierdzono aby rolnik przeprowadził do tego czasu wiosną 2023 roku zabiegi agrotechniczne na gruntach. Z tego powodu trafnie ustalił organ odwoławczy, że stan faktyczny (powierzchnie uprawiane rolniczo) widoczny na gruntach wiosną 2023 roku jest tożsamy ze stanem istniejącym w roku 2022. Co do zasady, jak stwierdził NSA w ww. wyroku ustalenia faktyczne powinny dotyczyć roku, za który wnioskowano o płatności i w sprawie będącej przedmiotem sporu, w taki sposób stan faktyczny został właśnie ustalony. Organy obu instancji ustaliły stan faktyczny, na którym wnioskowano o płatność na 2022 rok, a wiosną kolejnego roku została przeprowadzona kontrola, w momencie kiedy nie były rozpoczęte zabiegi agrotechniczne na 2023 r., natomiast zimą nie było uprawy na gruntach rolnych. Zgromadzony materiał dowodowy w formie zdjęć pozwolił organom obu instancji stwierdzić czy grunty były użytkowane. Po uzyskaniu odpowiedzi z BKM specjalizującej się w kontrolach zasadność protokołu i jego wyniki zostały zaś potwierdzone. Powierzchnia zadeklarowana przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności na rok 2022 nie znalazła potwierdzenia w danych referencyjnych działek zgłoszonych do płatności, w związku z tym płatności do wykluczonych obszarów zostały odmówione. W toku prowadzonego postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2022 przyjęto powierzchnię działek rolnych ustaloną w wyniku weryfikacji maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Uznając zatem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem Sąd, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a., czyli skargę oddalił.