VIII SA/Wa 1203/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego Ł. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262, ze zm.), art. 17 i art. 26 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 oraz w związku z art. 12 ust. 1 lit. d i ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1975/2006 w związku z art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 26 ust. 1 rozporządzenia (WE) 73/2009 oraz w związku z art. 12 ust. 1 lit. d i ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) przyznał Ł. B. płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu [...] maja 2009 r. Ł. B. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok deklarując do Pakietu 2-Rolnictwo Ekologiczne, Wariant 2.2 Uprawy rolnicze (w okresie przestawienia) działki rolne: A o powierzchni [...] ha i B o powierzchni [...] ha. W wyniku kontroli administracyjnej wniosku, w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na 2009 r. Organ stwierdził bowiem, że powierzchnia ta wynosi dla działki A – [...] ha (powierzchnia deklarowana [...] ha) oraz dla działki B – [...] ha (powierzchnia deklarowana [...] ha). Łącznie więc z płatności wykluczone zostały grunty o powierzchni [...] ha. W odwołaniu wniesionym na powyższą decyzję Ł. B. podniósł, że wydana decyzja jest dla niego krzywdząca i niezrozumiała. Wyjaśnił, że wniosek o przyznanie płatności złożył zgodnie z wypisem z rejestrów gruntów, księgami wieczystymi oraz stanem faktycznym gruntów. Działki o nr [...], [...] i [...] według wypisu z księgi wieczystej oraz nakazu płatniczego podatku rolnego dają łączną powierzchnię [...] ha. Taką też powierzchnię wskazał we wniosku. W 2010 r. był to jeden zwarty łan zboża – żyta. Pomiędzy działkami nie było żadnych bruzd czy "graniczników", a więc jego zdaniem powierzchnia uprawiana była większa niż deklarowana. Działki mają długość ponad [...] m, jest tylko jeden słupek - "granicznik" [...] cm, co przy długości [...] m daje [...] ary, występuje więc powiększenie, a nie pomniejszenie powierzchni. Stwierdzenie przez organ niższej powierzchni niż deklarowana jest istotne, bowiem wnioski o płatność będzie składał jeszcze co najmniej przez 4 lata, a błędy które zostały stwierdzone wystąpiły bez jego winy. W związku z powyższym, jeżeli ARiMR stwierdza nieprawidłowości w zadeklarowanej powierzchni, to żąda kontroli i pomiaru działek przy jego udziale. Decyzją Nr [...] z [...] października 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny. Wyjaśnił, że we wniosku o przyznanie płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt beneficjent zadeklarował działki rolne A i B o łącznej powierzchni [...] ha, położone na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] w obrębie N., gmina J., województwo [...]. Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa unijnego, złożony wniosek w 2009 r. poddany został kontroli administracyjnej, w wyniku czego stwierdzona została rozbieżność pomiędzy powierzchnią gruntów rolnych zadeklarowaną we wniosku i stwierdzoną w kontroli. Procentowa różnica wyniosła 0.88% [([...] ha – [...] ha)/[...]*100=0,88%]. Ustalenia nieprawidłowości organ dokonał w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. W przypadku działki rolnej A z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni [...] ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów [...] ha. Z działki rolnej B z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni [...] ha wykluczono [...] ha. Łączna powierzchnia wykluczona z płatności wyniosła [...] ha. Wobec ustalenia, iż różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną wyniosła (0,88%) poniżej 3%, organ zgodnie z regulacjami art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141.18 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), przyjął iż płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli. Odnosząc się do argumentu strony zawartego we wniesionym środku zaskarżenia organ podał, iż powierzchnię kwalifikującą się do płatności ustalono w oparciu o kontrolę administracyjną wniosku przeprowadzoną z urzędu, na podstawie danych zawartych w systemie informatycznym. Organ podniósł, że płatności przysługują do gruntów użytkowanych rolniczo przez producenta, nie zaś do powierzchni działek ewidencyjnych, których jest on właścicielem. Wyjaśnił także, że powierzchnie ewidencyjno – gospodarczą (PEG) stosuje się tylko wtedy, gdy jest wyznaczona poprawnie. W wyniku kontroli pomiarów dla spornych działek ewidencyjnych stwierdzono, iż powierzchnia PEG jest wyznaczona prawidłowo. Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. do sądu administracyjnego złożył Ł. B. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący w pierwszej kolejności wskazał na zwłokę w wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Zauważył, iż pięciokrotnie otrzymywał pismo informujące o przedłużeniu postępowania z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącego "kontrola administracyjna to zwykła fikcja, pomiary powierzchni działek zostały wykonane na biurku dyrektora". Podniósł, że w dniu [...] października 2008 r. na zlecenie organu w jego gospodarstwie rolnym przeprowadzona została kontrola przez podmiot [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. Skarżący nie brał w niej udziału, nie był też o kontroli powiadomiony. W dniu zaś [...] listopada 2008 r. otrzymał raport z przeprowadzonych przez powołany podmiot czynności, z którego wynikało, iż działka B, zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności wynosiła [...] ha. Podczas kontroli powierzchnia zmierzona wyniosła z kolei [...] ha. Według raportu nastąpiła nadwyżka o [...] ha. Obecnie na tej działce stwierdzono brak [...] ha, w związku z czym pomniejszono płatność o kwotę [...] zł. W ocenie skarżącego, stwierdzoną w 2008 r. nadwyżkę na działce nr [...] w ilości [...] ha, "zabrano" z działki jego brata (nr [...]), gdzie stwierdzono mniejszą powierzchnię, a co skutkowało dodatkowo nałożeniem sankcji. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż protokół z czynności kontrolnych został sporządzony prawidłowo i brak jest podstaw do podważenia wiarygodności danych z niego wynikających. Ponadto, skarżący nie przedstawił żadnego nowego dowodu w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm) - zwanej dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich" z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt. 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 art. 3 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania ; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek ; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie stał na straży praworządności i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie zapadło bez dostatecznego rozpoznania stanu faktycznego, w sprawie pozostały bowiem pewne niejasności i wątpliwości, które nie zostały przez organ w sposób wystarczający i przekonywujący wyjaśnione, a następnie uzasadnione. Uzasadnienie organu drugiej instancji nie odnosi się bowiem w ogóle, pomijając je zupełnym milczeniem, do wyraźnego żądania jakie zawarł skarżący w swoim odwołaniu. Przedmiotowe żądanie skarżącego dotyczyło zaś przeprowadzenia przez organ kontroli na miejscu, w związku ze stwierdzeniem w kontroli administracyjnej, przeprowadzanej na podstawie danych z systemu informatycznego, powierzchni uprawnionej do płatności mniejszej niż ta, która była zadeklarowana przez rolnika we wniosku. Tym samym, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja niewątpliwie została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 Kpa i art. 107 § 3 Kpa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma bowiem kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ). Organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (art. 8 Kpa), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 Kpa ) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II S.A. 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych : wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna – jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95). Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji ( T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989,z.8,s.147). Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który również był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w Kpa oraz wynikających z ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie wyjaśnia jednak dlaczego mimo dość wyraźnego żądania skarżącego zawartego w odwołaniu, z którego wynika, że kwestionuje on przecież istotne ustalenia organu pierwszej instancji, odstąpiono od przeprowadzenia kontroli na miejscu działek rolnych zadeklarowanych przez niego we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Mając na uwadze powyższe wskazania, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w sprawie istnieją niejasności i wątpliwości, które organ odwoławczy powinien wyjaśnić w ponownym postępowaniu. Mając na względzie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspierania rozwoju obszarów wiejskich, organ stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, udzielić skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Następnie, organ winien wydać rozstrzygnięcie, które będzie w sposób przekonywujący uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 kpa i 107 § 3 kpa. Z wyżej powołanych względów, Sąd uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.