VIII SA/Wa 1220/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]lipca 2014 r. nr [...]; 2) zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] czerwca 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (zwany dalej: "PINB", "organ I instancji") wpłynęło pismo J. B. (zwany dalej: "skarżący", "strona") z dnia [...] czerwca 2014 r. dotyczące bezprawnej i nielegalnej budowy i rozbudowy pawilonu handlowego na działce nr [...] przy ul. P. K. w O., realizowanej przez inwestora R. L. W wyniku rozpoznania ww. wniosku PINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 28, art. 61 § 1 i art. 123 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż w związku z ww. wnioskiem wezwał skarżącego do wykazania swojego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Złożone na tą okoliczność pismo skarżącego PINB uznał za niewyczerpujące. Opierając się o zebrane dowody organ I instancji stwierdził, że charakter zabudowy działki nr [...] (drobna zabudowa usługowa) oraz charakter prowadzonych na niej robót budowlanych - montaż drewnianej konstrukcji szkieletowej stanowiącej zaplecze gospodarcze dla użytkowanego budynku punktu gastronomicznego nie wprowadzają uciążliwości w zagospodarowaniu należących do skarżącego działek, które znajdują się daleko (ponad 40 m) poza tymi obiektami budowlanymi. Uznano, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania zabudowy działki [...] i prowadzonych na niej robót budowlanych, jako terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji PINB stwierdził, że złożony przez skarżącego wniosek o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania nie pochodzi od osoby, której w tej sprawie nie może zostać przyznany status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: "p.b."). W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżący działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Zarządu Spółki Dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśnej i Gruntowej w O. wniósł o uchylenie zażalonego postanowienia w całości. Podał, iż działka [...] w O., na której realizowana jest budowa i rozbudowa pawilonu handlowego, widnieje w ewidencji budynków i gruntów jako droga. Wskazał także, iż we wniosku o wszczęcie postępowania informował PINB, że jest właścicielem działki [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką [...] i w ten sposób udowodnił swój interes prawny jak również wypełniając obowiązek prawny w przedmiotowej sprawie gdyż pawilon handlowy jest wybudowany na drodze, co jest niedopuszczalne. Zdaniem skarżącego ww. inwestycja nie stanowi drobnej zabudowy, jak to wynika z treści zaskarżonego postanowienia, ponieważ budynek rozbudowany jest o około 30 m2 i ma być tam strefa kibica, co będzie uciążliwe dla użytkowników sąsiednich działek wokół P. K i to znajduje się na obszarze oddziaływania zabudowy. Podkreślił, że ww. budynek został wybudowany bez decyzji budowlanej także jego obecna rozbudowa jest samowolna. Działka [...] należy do Spółki Dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśnej i Gruntowej w O. i budowę wykonano bez zgody właściciela nieruchomości (działki [...]), gdyż organy Spółki nie udzielały żadnej zgody na budowę i rozbudowę pawilonu. Rozpoznając ww. środek zaskarżenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej: "WINB", "organ odwoławczy") wydał w dniu [...] września 2014 r.: postanowienie nr [...] o umorzeniu postępowania zażaleniowego wywołanego zażaleniem Spółki Dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśnej i Gruntowej w O. oraz stanowiące przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie postanowienie Nr [...] o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Podstawę tego ostatniego stanowiły przepisy – art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b. Uzupełniając stan faktyczny sprawy organ odwoławczy wskazał, iż w związku z wnioskiem skarżącego dotyczącym budowy punktu handlowego na terenie działki [...], PINB w dniu [...] czerwca 2014 r. przeprowadził z urzędu czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że wykonywany jest montaż drewnianej konstrukcji szkieletowej wiaty. Roboty budowlane prowadzone są w odległości ponad 40 m od zabudowy działki [...] stanowiącej współwłasność skarżącego. Z powyższej czynności sporządzona została notatka służbowa. Oceniając podjęte przez organ i instancji postanowienie WINB stwierdził jego zasadność. Podał w tym zakresie, iż jak wynika z ustaleń PINB, skarżący jest właścicielem nieruchomości nr [...]. Jak ustalono w postępowaniu wyjaśniającym nieruchomość tę od budynku na działce [...], na terenie której prowadzone są roboty dzieli odległość kilkudziesięciu metrów. Właściwie zatem organ I instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt nie narusza uprawnień skarżącego i powołał art. 3 pkt 20 p.b. odnoszący się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. Stwierdził, że analiza art. 28 k.p.a. oraz przepisów p.b. w odniesieniu do obowiązku zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 p.b.) oraz ewentualnego obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) prowadzi do wniosku, iż skarżący posiada wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy. WINB podał, że działka skarżącego graniczy bezpośrednio z działką, na której prowadzone są roboty budowlane, niemniej jednak sam fakt sąsiedztwa z działką, na której znajduje się inwestycja automatycznie nie powoduje powstania interesu prawnego po stronie skarżącego, gdyż musi on wynikać z naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, które dają możliwość konkretnemu podmiotowi dochodzenia swych praw w postępowaniu administracyjnym. W omawianej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Ocenił, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania punktu handlowego na terenie nieruchomości [...]. Z uwagi na wskazaną odległość (bez względu na to czy będzie to 40 m jak wskazuje PINB, czy 25 m jak wskazuje skarżący) nie można twierdzić, aby inwestycja ograniczała możliwość korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Odnosząc się do argumentów zażalenia WINB wyjaśnił, iż pisma stanowiące wniosek o wszczęcie postępowania sygnowane były wyłącznie przez skarżącego. Po skierowaniu wezwania do udokumentowania interesu prawnego, skarżący powoływał się na tytuł prawny do własności sąsiadującej z działką [...]. W związku z powyższym Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w O., nie składała wniosku o wszczęcie postępowania, a zatem nie przysługuje jej również możliwość skutecznego złożenia zażalenia na zażalone postanowienie nr [...]. Ponadto w ocenie tutejszego organu brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty, a ustalenie tej kwestii nie wymagało wszczęcia postępowania administracyjnego, aby następnie je umorzyć. W skardze złożonej na powołane wyżej rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, iż organ I instancji wprowadza WINB w błąd, ponieważ niewłaściwie ocenia okoliczności faktyczne sprawy pisząc o montażu drewnianej konstrukcji szkieletowej wiaty, gdy jest to budynek wybudowany obecnie i używany już przez inwestora. Wskazał, iż PINB winien z urzędu wszcząć postępowanie w odniesieniu do tej nielegalnej rozbudowy. Zdaniem skarżącego wybudowanie na drodze (placu parkingowym) na działce [...] przez Wójta, a następnie rozbudowanie przez inwestora budynku o powierzchni 40 m, bez uzgodnień i decyzji, jest niedopuszczalne. Skarżący uważa, że jest stroną niniejszego postępowania, co wykazał przed organem I instancji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację powołaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż zdaniem organów brak było podstaw do wszczęcia postępowania zgodnie z żądaniem skarżącego, nie ma on bowiem legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania, bo nie posiada interesu prawnego. Dokonując powyższej oceny organy oparły się o zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci notatki służbowej z dnia [...] czerwca 2014 r. sporządzonej po oględzinach działki [...]. Ww. czynności organ I instancji dokonał w celu ustalenia, czy realizowane na tej działce roboty budowlane oddziałują na nieruchomość [...] stanowiącą własność skarżącego. Ponadto, co wynika z uzasadnienia postanowienia podjętego przez WINB, organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia odległości nieruchomości [...] i [...] i ewentualnego obszaru oddziaływania robót budowlanych prowadzonych na działce [...]. Na podstawie ww. dowodów organ I instancji poczynił ustalenia faktyczne powołane w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w sprawie oparto rozstrzygnięcie nie na rozważaniach o charakterze formalnym - właściwych dla postanowienia wydanego w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., lecz na ustaleniach materialnoprawnych, których można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ na etapie złożenia wniosku nie dopatrzył się przeszkody formalnej do wszczęcia postępowania. Przystąpił do przeprowadzenia czynności dowodowych, mających na celu wyjaśnienie sprawy, co oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie faktycznie zostało wszczęte. Dopiero w wyniku tych czynności stwierdził brak interesu prawnego skarżącego do inicjowania postępowania w sprawie nielegalnych robót budowlanych na działce [...]. Nie można zatem w niniejszym przypadku mówić o istnieniu przeszkody uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, a co za tym idzie, upoważniającej organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a zatem orzeczenia formalnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić przedstawione wyżej wskazania Sądu, z zastrzeżeniem, iż stanowisko organów co do zasadności złożonego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego zostanie podjęte dopiero po dokładnej analizie interesu prawnego skarżącego. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.