VIII SA/Wa 1230/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania H sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (zwana dalej: "skarżąca") od decyzji Burmistrza I z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez M Sp. z o.o. z siedzibą w W, polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych I II.2. Uzasadniając zaskarżone postanowienie Kolegium wskazało, iż decyzją znak: [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Burmistrz I ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez M Sp. z o.o. z siedzibą w W, polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych I II.2. Decyzję pisemnie przesłano wnioskodawcy, a strony postępowania poinformowano poprzez obwieszczenie z dnia 21 lipca 2014 r., wywieszone m. in. na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w I. Następnie Kolegium przywołało treść art. 49, art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a., wyjaśniając warunki skutecznego złożenia przez stronę odwołania od decyzji. Wskazało także, iż termin 14 dni od dnia doręczenia decyzji (w przypadku doręczenia przez ogłoszenie po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia) ulega zmianie w sytuacji, w której choćby jedna ze stron wystąpiła z żądaniem uzupełnienia wydanej decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). W takim zaś przypadku termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia - art. 111 § 2 k.p.a.  Kolegium wskazało, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. Burmistrz I wydał postanowienie o odmowie uzupełnienia co do rozstrzygnięcia ww. decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez M Sp. z o.o. z siedzibą w W. Dowodem na powyższe jest obwieszczenie z dnia 28 sierpnia 2014 r. znak: RGN.6220.6.179.2013.2014, którym strony poinformowano o jego wydaniu. Konsekwencją wydania postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji jest zatem "zmiana" terminu na wniesienie odwołania od decyzji głównej z dnia [...] lipca 2014 r., który będzie biegł od dnia 12 września 2014 r., czyli po upływie czternastu dni od daty publicznego ogłoszenia o wydaniu postanowienia z dnia 28 sierpnia 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie odwołanie skarżącej zostało nadane za pośrednictwem poczty w dniu 11 sierpnia 2014 r., a zatem zostało wniesione przedwcześnie, co skutkuje jego niedopuszczalnością. W takim zaś przypadku Kolegium zobowiązane jest do wydania w tej sprawie postanowienia, o jakim mowa w art. 134 k.p.a. W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołane wyżej postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że odwołanie od decyzji złożone przez skarżącą nastąpiło przedwcześnie, co skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania; 2. art. 111 § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż termin dla wniesienia odwołania dla skarżącej jest terminem "od ... do" i biegnie dla niej od dnia doręczenia postanowienia w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji, a nie jest tym samym terminem "do", co skutkowało uznaniem, iż odwołanie skarżącej nastąpiło przedwcześnie i jest w związku z tym niedopuszczalne. Rozwijając ww. zarzuty w uzasadnieniu skargi skarżąca podała, iż organ odwoławczy błędnie przyjął, że termin na złożenie odwołania od decyzji, co do której wniesiony został wniosek o jej uzupełnienie, rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia albo odmowy uzupełnienia decyzji i złożenie odwołania przed tym terminem jest przedwczesne. Zdaniem skarżącej, art. 111 § 2 k.p.a. i opisany w nim sposób obliczania terminu na wniesienie środka zaskarżenia dla strony powinien być liczony jako termin "do", czyli ustalać końcową datę w tym zakresie. W sytuacji bowiem, gdy doręczenia następują w trybie art. 49 k.p.a. może dojść do ograniczenia praw stron postępowania poprzez "markowanie" i składanie wniosków o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Skutkiem powyższego znaczna część odwołań może zostać uznana za niedopuszczalne. Skarżąca podkreśliła, że regulacje z art. 49 k.p.a., art. 111 § 2 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. mają na celu zabezpieczenie w minimalny sposób gwarancji procesowych, koniecznych do ochrony interesów stron postępowania, a ponadto służyć uproszczeniu i przyśpieszeniu procedury administracyjnej. W tej sytuacji Kolegium nietrafnie uznało, że odwołanie skarżącej złożone zostało przedwcześnie. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R z dnia [...] września 2014 r. wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji. Ocena legalności tegoż rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Jak wynika z art. 111 § 1b k.p.a., uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Zgodnie zaś z art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji lub postanowienia nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia odwołania nie biegnie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r., I SA/Wa 2034/12, Lex nr 1311446, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2013 r., II Sa/Bd 252/13, Lex nr 1351480, postanowienie NSA z dnia 10 kwietna 2008 r., I OSK 875/07, Lex nr 505244, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r., VI SA/Wa 956/12, Lex nr 1294282, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 011 r., II SA/Kr 261/11, Lex nr 1094749). Niewątpliwie akt wydany w wyniku rozpoznania wniosku o uzupełninie decyzji powinien, stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem (vide: Andrzej Wróbel, Komentarz Lex do art. 111 k.p.a.). Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], odmawiające uzupełnienia decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] co do rozstrzygnięcia, zawiera pouczenie, iż nie przysługuje na nie zażalenie, tylko strona ma prawo w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia wnieść odwołanie od decyzji do Kolegium za pośrednictwem Burmistrza I. Postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji zostało doręczone stronom w trybie art. 49 k.p.a. przez obwieszczenie z dnia 28 sierpnia 2014 r., znak: RGN.6220.6.179.2013.2014, którym poinformowano strony postępowania o jego wydaniu. Tym samym termin na wniesienie odwołania od decyzji głównej z dnia [...] lipca 2014 r. zaczyna biec dopiero od dnia 12 września 2014 r., czyli po upływie czternastu dni od daty publicznego ogłoszenia o wydaniu postanowienia z dnia 28 sierpnia 2014 r. (art. 49 k.p.a.). Sąd podziela pogląd Kolegium, zawarty w odpowiedzi na skargę, że skoro postanowienie w przedmiocie uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji dzieli losy decyzji uzupełnianej, stanowiąc z nią całość, to nieuzasadnionym jest, aby mogły powstać dwie grupy podmiotów, które miałyby prawo i możliwość składania ewentualnych zarzutów: jedna w stosunku do samej decyzji, a druga do decyzji i postanowienia wydanego na podstawie art. 111 k.p.a. Termin do złożenia odwołania w przypadku wydania postanowienia w trybie art. 111 k.p.a. dotyczy zatem wszystkich stron postępowania, a nie tylko strony wnioskującej o uzupełnienie rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że "przesunięcie" terminu do wniesienia odwołania nie dotyczy decyzji, których skutek doręczenia następuje według zasad określonych w art. 49 k.p.a. Rację ma Kolegium, że istotą w tym zakresie jest okoliczność, że postanowienie wydane na podstawie art. 111 k.p.a. jest ściśle związane z decyzją pierwotną organu, niezależnie od tego, czy jest ono pozytywne czy negatywne. Prawidłowo zatem Kolegium uznało, iż odwołanie skarżącej (nadane za pośrednictwem poczty w dniu 11 sierpnia 2014 r.) zostało wniesione przedwcześnie, co skutkowało jego niedopuszczalnością. W takim zaś przypadku Kolegium zobowiązane było do wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 134 k.p.a. W świetle powyższego za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 oraz art. 111 § 2 k.p.a. i stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego z dnia 15 września 2014 r. nie naruszało prawa. Jednocześnie Sąd zauważa, iż, jak wynika z odpowiedzi na skargę, skarżąca złożyła w dniu 25 września 2014 r. odwołanie od decyzji Burmistrza I z dnia [...] lipca 2014 r., które zostanie merytorycznie rozpatrzone przez organ. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.