VIII SA/Wa 1234/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Madalińska – Urbaniak Sędzia WSA Barbara Mleczko – Jabłońska Protokolant Specjalista Ilona Obara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]października 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J W, opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionej B W (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], odmawiającą przyznania B W dodatku mieszkaniowego Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Decyzją organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmówiono B W przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że gospodarstwo domowe wnioskodawczyni składa się z trzech osób. Wnioskodawczyni zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej [...] m2, położony w [...]. Miesięczne wydatki mieszkaniowe, ponoszone przez Wnioskodawczynię w związku z zajmowaniem lokalu, po przeliczeniu tych wydatków na powierzchnię normatywną (292,79 zł) wraz z ekwiwalentem za brak w lokalu centralnego ogrzewania (133,74 zł), ciepłej wody (35,66 zł) oraz gazu (8,32 zł) wynoszą łącznie 470,51 zł. Średnie miesięczne dochody gospodarstwa domowego z okresu trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosiły 3 402,30 zł. Wysokość dodatku mieszkaniowego w tej sprawie, stanowiąca różnicę między wydatkami mieszkaniowymi, będącymi podstawą obliczenia dodatku, a 15% dochodu trzyosobowego gospodarstwa domowego wynosi - 39,84 zł. Wydatki konieczne do poniesienia przez Wnioskodawczynię są zatem wyższe od wydatków ustawowych, przypadających na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego mieszkania i w związku z tym nie ma możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu skarżący zarzucił decyzji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu kwoty 10 206,90 zł, jako łącznego dochodu rodziny za okres trzech miesięcy, która to kwota według skarżącego powinna wynosić 5 743,00 zł, bowiem składają się na nią: zasiłek dla opiekuna w wysokości 520,00 zł miesięcznie, co po przemnożeniu przez trzy miesiące daje kwotę 1 560,00 zł, emerytura B W w kwocie 1 168,30 zł brutto, co za trzy miesiące stanowi kwotę 3 504,00 zł, zasiłek okresowy E M w kwocie 226,52 zł, co po przemnożeniu przez trzy miesiące daje kwotę 679,56 zł. W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie dodatku mieszkaniowego, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że katalog przychodów uważanych za dochód, będący podstawą przyznania dodatku mieszkaniowego zawiera art 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.; dalej: "ustawa"). Zgodnie z tym przepisem za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz odliczeniu składek na: ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Z przepisu powyższego wynika, że dochodem na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych są wszelkie przychody, a więc i wypłacona skarżącemu kwota wyrównania zasiłku dla opiekuna, za okres od 1 listopada 2013 r. do 14 maja 2014 r. Przepis ten bowiem jednoznacznie określa czego nie należy do dochodu doliczać. Katalog odliczeń nie zawiera kwot należności wypłacanych za okres wsteczny, jako składników dochodu podlegających odliczeniu. Oznacza to, że stanowią one dochód w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Katalog odliczeń ma charakter zamknięty i nie może być rozszerzany, w zależności od sytuacji osoby ubiegającej się o to świadczenie. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z 29 października 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez jego błędna interpretację, czego konsekwencją było uznanie, iż wypłacona łączna kwota wyrównania zasiłku dla opiekuna za okres od 1 listopada 2013 r. do 14 maja 2014 r. stanowi dochód w rozumieniu powyższej ustawy za okres trzech miesięcy, podczas gdy niniejsza kwota wyrównania winna podlegać rozłożeniu na okresy wskazane w decyzji przyznającej wyrównanie, tj. od 1 listopada 2013 r. do 14 maja 2014 r., a następnie dopiero stanowić odpowiednią kwotę dochodu w danym miesiącu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała. Na wstępie należy wskazać, że zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.; dalej: "ustawa"). Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekraczał 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy nie spełnia przesłanek warunkujących nabycie prawa do tego świadczenia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że B W reprezentowana przez skarżącego wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wraz z deklaracją o wysokości dochodów złożyła w dniu 11 lipca 2014 r. Wnioskodawczyni posiada tytuł prawny do zajmowania lokalu o powierzchni użytkowej [...] m z (najem). Gospodarstwo domowe składa się z trzech osób, których dochód za miesiące: kwiecień, maj, czerwiec 2014 r. wyniósł 10 206,90 zł. Na dochód ten złożyły się: emerytura z ZUS B W w kwocie 3 504,90 zł łączne, zasiłek dla opiekuna przyznany skarżącemu wraz z wyrównaniem w łącznej kwocie 6 340,20 zł, składka na ubezpieczenie zdrowotne odprowadzana za skarżącego w kwocie 187,20 zł, składka na ubezpieczenie zdrowotne odprowadzana przez Powiatowy Urząd Pracy za E M w wysokości 174,60 zł. Średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego wyniósł zatem 3402,30 zł (10 206,90 zł : 3 miesiące = 3 402,30 zł), co na jednego członka gospodarstwa domowego stanowi kwotę 1134,10 zł. Dochód ten jest wyższy od kwoty 1 055,56 zł, stanowiącej 125% najniższej emerytury obowiązującej w dniu złożenia wniosku (zgodnie z Komunikatem Prezesa ZUS z 18 lutego 2013 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury – M.P. z 2014 r. poz. 165 najniższa emerytura wynosiła 844,45 zł). Powierzchnia zajmowanego lokalu: 46,75 m2 przekracza powierzchnię normatywną przewidzianą dla 3 osób wynoszącą 45 m2 (określoną w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy), co oznacza, że do wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego należy przyjąć normatywne wydatki jakie skarżąca ponosi za mieszkanie. Jak słusznie ustalono wydatki ponoszone za lokal w przeliczeniu na powierzchnię normatywną wynosiły 292,79 zł (304,18 zł –zimna woda, czynsz, odbiór nieczystości : 46,75 m2 x 45 m2), zaś udział własny w pokryciu należności czynszowych o których mowa w ust. 3-6 art. 6 ustawy w wysokości 15% dochodów gospodarstwa trzyosobowego wynosił 510,35 zł (15% x średni miesięczny dochód w rodzinie tj. 3402,30 zł). W lokalu mieszkalnym Wnioskodawczyni brak jest centralnego ogrzewania, instalacji ciepłej wody oraz gazu przewodowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, za wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 5 kilowatogodzin energii elektrycznej, według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Stanowi to kwotę 133,74 zł / 5 KWh x 45 m2 x 0,5944 zł/kWh. Jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy z wyłączeniem opłaty abonamentowej, oraz stałych opłat miesięcznych na każdego członka gospodarstwa. Stanowi to kwotę 35,66 zł, bowiem 20 kWh x 3 osoby x 0,5944 KWh = 35,66 zł (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). I wreszcie, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację gazu przewodowego, za wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału uznaje się równowartość 10 kWh energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kWh na każdą dodatkową osobę. Wydatki te wynoszą 8,32 zł bowiem 14 kWh x 0,5944 zł/kWh = 8,32 zł (§ 3 ust. 3 rozporządzenia). Reasumując wydatki do obliczenia dodatku mieszkaniowego wynoszą 470,51 zł (292,79 zł + 133,74 zł + 35,66 zł + 8,32 zł). Bezspornie zatem wysokość należnego dodatku stanowiąca zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy różnicę pomiędzy wydatkami ponoszonymi na ten lokal (kwota 470,51 zł), a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokość 15 % dochodów gospodarstwa domowego (kwota 510,35 zł) byłaby wartością ujemną ( – 39,84 zł). Wyliczenie dodatku mieszkaniowego w ujemnej kwocie oznacza brak podstaw do jego przyznania, jak również brak podstaw do uwzględnienia zastrzeżenia przewidzianego w ust. 8 art. 6 ustawy. Przepis ten wprawdzie umożliwia uzyskanie prawa do omawianego świadczenia osobom, w przypadku których dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1 ustawy, to jednak może on mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy kwota nadwyżki (1134,10 zł – 1055,56 zł = 78,54 zł) nie przekracza wysokości należnego dodatku mieszkaniowego, co w danej sytuacji nie ma miejsca. W ocenie Sądu, organ odwoławczy ustalając wysokość dochodu rodziny skarżącego prawidłowo przyjął, że dochód ten nie podlega pomniejszeniu o kwotę wyrównania zasiłku dla opiekuna. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 3 ust. 3 ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Z analizy powołanego przepisu wynika zatem, że katalog odliczeń od dochodu ma charakter zamknięty. W rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych brak zatem podstaw prawnych do odliczania od dochodu wyrównania zasiłku dla opiekuna przyznanego decyzją Prezydenta Miasta R nr [...] z [...] czerwca 2014 r. w kwocie 520 zł miesięcznie za okres od 1 listopada 2013 r. do 14 maja 2014 r. (decyzja k. 6 akt administracyjnych), a zatem w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych w sposób jasny i jednoznaczny określają kryteria nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego. Warunkiem nabycia tego prawa jest spełnienie wszystkich ustawowych wymogów, a decyzje zapadające w postępowaniach o przyznanie dodatków mieszkaniowych nie mają charakteru uznaniowego. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że skoro z niezakwestionowanych ustaleń organu wynika, że wypłaty wyrównania z tytułu zasiłku dla opiekuna dokonano w czerwcu 2014 r., to oznacza, że właśnie w tym miesiącu nastąpiło rzeczywiste przysporzenie finansowe budżetu domowego strony, a więc faktyczny przychód, który składa się na dochód. W przypadku dochodu istotne znaczenie ma wszystko to, co zostało rzeczywiście uzyskane, ale wyłącznie w okresie przyjętym do wyliczenia średniego dochodu, tj. w okresie trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (art. 3 ust. 1 ustawy). Prawnie irrelewantne jest natomiast to za jaki okres te przychody zostały uzyskane. Dochodem są bowiem przychody otrzymane w tym okresie, a nie należne za ten okres (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 212/11, dostępny w Internecie). Prawidłowo zatem, w ocenie Sądu, organ do dochodu wliczył całą kwotę wyrównania, tj. 6340,20 zł, albowiem nie ma w ustawie przepisu, który pozwalałby na inne rozliczenie otrzymanego przychodu. Brak jest zarówno podstawy do rozliczenia wyrównania proporcjonalnie do okresu, w jakim przysługiwało dane świadczenia w prawidłowej wysokości, ale również i do sugerowanego w odwołaniu i w skardze wyliczenia proporcjonalnego do okresu liczonego od miesiąca, za który wypłacono zaległe świadczenie do miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Przyjęcie poglądu skarżącego, czy to negującego możliwość doliczenia kwoty wyrównania do dochodu, czy wskazującego na rozliczenie tej kwoty proporcjonalnie do okresu za jaki została przyznana, nie daje pogodzić się z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż powodowałoby (czego nie dostrzega strona) konieczność zweryfikowania poprzednio przyznanego dodatku mieszkaniowego. Reasumując stwierdzić należy, że skoro w okresie trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających złożenie wniosku, budżet gospodarstwa domowego został zasilony kwotą 6340,20 zł tytułem wyrównania zasiłku dla opiekuna zaległego za poprzedni okres, to nie można mieć wątpliwości, że organ był uprawniony do doliczenia tej kwoty do dochodu stanowiącego podstawę określenia wysokości dodatku mieszkaniowego. W konsekwencji sposób wyliczenia dochodu, ale także i dodatku mieszkaniowego nie budzi zastrzeżeń, gdyż znajduje oparcie w przepisach prawa. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania, w sposób właściwy zinterpretował i zastosował przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, co doprowadziło do prawidłowych wniosków i wydania zasadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.