VIII SA/Wa 124/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M.K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz uchwały Nr 638/2005 Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 30 maja 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2005 r. Nr 150, poz. 4686; dalej: "uchwała"), orzekł o ustaleniu M. K. (dalej: "strona", "skarżąca"), będącej w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ul. G. i W. właścicielką nieruchomości, położonej w R. przy ul. W., oznaczonej nr [...],[...] o powierzchni [...] m2, opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości. Organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2011 roku w ul. G. i W. w R. została oddana do użytku sieć wodociągowa i kanalizacja sanitarna, wybudowana z udziałem środków Gminy. W tym dniu zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej, co było podstawą ustalenia skarżącej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Na podstawie ww. uchwały opłata adiacencka stanowi 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Prezydent wskazał, że wartość nieruchomości skarżącej określona została przez rzeczoznawcę majątkowego w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, polegającej na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Według operatu szacunkowego, sporządzonego [...] marca 2013 r. przez biegłą D. K., wartość nieruchomości położonej w R. przy ul. W., ozn. nr [...], [...] o powierzchni [...] m2 przed wybudowaniem sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu [...] zł. Różnica ww. kwot wynosi [...] zł. Zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n., różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego. Szczegółowy sposób określenia wartości nakładów w czynie społecznym określa § 40 ust. 4, § 28 ust. 6 oraz § 35 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), które stanowią, że wpłaty, jakich dokonał właściciel nieruchomości na rzecz inwestycji należy przeliczyć w stosunku procentowym co do wartości całości inwestycji, a wynik pomnożyć przez wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Zatem kwota [...] zł została pomniejszona o stosownie przeliczoną wpłatę w czynie społecznym za przedmiotową nieruchomość, tj. [...] zł = ([...] zł/[...]złx100%) x [...] zł i wynosi [...] zł, natomiast 50% różnicy ww. kwoty wynosi [...] zł. Z czego kwota [...] zł to wpłata w czynie społecznym zgodnie z listą osób partycypujących w budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ul. G. i W. dostarczonej przez komitet budowy oraz [...] zł – wartość inwestycji. W odwołaniu skarżąca zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: – art. 107 § 1 k.p.a. polegające na braku wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji; – art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że dokonana wycena nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego jest adekwatna i odpowiada rzeczywistej wartości nieruchomości będących własnością strony. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając skarżąca wskazała m.in., iż wniosła wpłatę w czynie społecznym zgodnie z listą osób partycypujących w budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w wysokości [...] zł. Organ określając wartość nakładów przez nią poniesionych oparł się na brzmieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zmieniających dotychczas obowiązujące przepisy w tym zakresie. Przepisy zmieniające nie wprowadziły przepisów przejściowych dla nakładów poczynionych przez właścicieli, co zdaniem skarżącej nie oznacza automatycznego stosowania przepisów nowych do stanów mających miejsce przed ich wejściem w życie. Jak wskazała skarżąca, wprawdzie w uzasadnieniu decyzji brak jest ustaleń dotyczących czasookresu poniesionego nakładu, niemniej z dat wydanych decyzji można domniemywać, że było to przed zmianą rozporządzenia z dnia 14 lipca 2011 r., albowiem oddanie sieci do użytku nastąpiło [...] listopada 2011 r. Skarżąca zauważyła, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej nie przesądza o automatycznym stosowaniu przepisów nowych do stanów mających miejsce przed wejściem nowych przepisów. Według skarżącej poniesione przez nią nakłady powinny być odliczone w pełnej wysokości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz stan faktyczny. Kolegium za bezsporny uznało fakt, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej nastąpiło w dniu [...] grudnia 2011 r. (21 dni od dnia zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego). W tym dniu obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Bezspornym jest też, że w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej nastąpił wzrost wartości nieruchomości będącej własnością skarżącej, która jest także zobowiązana do poniesienia opłaty adiacenckiej, bowiem była jej właścicielką w chwili stworzenia warunków do użytkowania urządzenia. Kwestią sporną jest natomiast wartość nakładów poniesionych przez skarżącą na rzecz budowy przedmiotowej sieci, które uwzględnia się przy ustalaniu opłaty adiacenckiej. Kolegium podało, iż na potrzeby niniejszej sprawy w dniu [...] marca 2013 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Do przedmiotowej wyceny rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy w wyniku analizy lokalnego rynku wyodrębniła 29 transakcji sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych zlokalizowanych w obszarze terenów o funkcji mieszkaniowej o zbliżonych atrybutach do atrybutów wycenianej nieruchomości, według stanu przed wybudowaniem sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz 18 transakcji według stanu po ich wybudowaniu. Występujące różnice zostały skorygowane w procesie wyceny. Wartość wycenianej działki została także skorygowana ze względu na jej cechy indywidualne. Analizując operat szacunkowy Kolegium stwierdziło, że wnioski z niego wynikające są logiczne i jednoznacznie potwierdzają wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, a operat szacunkowy odpowiada wymogom ustawowym i spełnia warunki określone w przepisach ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r.) zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985; dalej: "rozporządzenie zmieniające") dodano m.in. § 28 ust. 6 (§ 1 pkt 7 lit. b rozporządzenia zmieniającego) oraz § 40 ust. 4 (§ 1 pkt 12 rozporządzenia zmieniającego). Wprowadzona zmiana spowodowała modyfikację metody uwzględniania nakładów właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej. Do dnia 25 sierpnia 2011 r., zgodnie z brzmieniem art. 148 ust. 4 u.g.n. oraz brakiem uregulowań w tym zakresie w rozporządzeniu, różnica między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem była pomniejszana o faktyczną wartość nakładów poniesionych przez właściciela (użytkownika wieczystego). Według nowego brzmienia rozporządzenia powyższa różnica pomniejszana jest de facto o część faktycznie poniesionych nakładów, których wartość określana jest stosownie do dyspozycji zawartej w § 40 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie ze sposobem zawartym w § 28 ust. 6 w związku z § 35 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia. Tym samym obecnie nakłady na rzecz budowy urządzeń infrastruktury są uwzględniane przy ustalaniu opłaty adiacenckiej nie jak poprzednio w pełnej wysokości, lecz w ułamku swej wartości. Kolegium za zasadne uznało zastosowanie przez organ I instancji przy ustaleniu wartości nakładów skarżącej metody określonej w znowelizowanym rozporządzeniu. Wskazało, iż wobec tego, że rozporządzenie z dnia 14 lipca 2011 r. nie zawiera przepisów intertemporalnych, czyli kwestii dotyczącej stosowania nowych przepisów w czasie, w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanego urządzenia tj. w dniu [...] grudnia 2011 r. nastąpiło "zamknięcie zdarzenia", które powinno być miarodajne dla określenia prawa nim rządzącego. Ten moment decyduje o ewentualnym wzroście wartości nieruchomości, jak również biegnie od niego termin 3 lat na ustalenie opłaty adicenckiej i w związku z tym powinien też decydować o metodzie uwzględniania nakładów. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów art. 146, art. 148 ust. 4 u.g.n. oraz art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Nadto zarzuciła naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 107 k.p.a. polegające na braku wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji, jak i art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że dokonana wycena nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego jest adekwatna i odpowiada rzeczywistej wartości nieruchomości. Uzasadniając skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2013 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenkich, przy czym – jak stanowi art. 143 ust. 2 u.g.n. – przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowniczych i telekomunikacyjnych. Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika ponadto, że prezydent może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić w terminie do 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 u.g.n.). Zasadnicze postanowienia dotyczące określenia kwoty opłaty adiacenckiej zostały zawarte w art. 146 u.g.n., stanowiącym, iż ustalenie i wysokość tej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następują po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Ponadto wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem tychże urządzeń i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek również ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania się w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Wprawdzie organ administracyjny nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., II SA/Łd 802/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., I SA/Wa 1630/11). W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. również wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, LEX nr 1120654). W ocenie organów obu instancji przedmiotowy operat szacunkowy jest wyczerpujący, logiczny, nie zawiera błędów, oparty na obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Jego sporządzenie zostało poprzedzone oględzinami nieruchomości skarżącej w dniu [...] lutego 2013 r. Biegła w operacie uwzględniła cechy wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, w tym: atrakcyjności położenia, funkcjonalności działki, wielkości działki, dostępności do infrastruktury technicznej oraz dostępności komunikacyjnej. Następnie na podstawie ustalonych cech rynkowych dostosowała wycenianą nieruchomość do określonego stopnia i wagi każdej cechy rynkowej. Dokonała analizy i charakterystyki rynku nieruchomości gruntowych uwzględnionych w procesie wyceny oraz przedstawiła sposób wyceny, podejście, zastosowane metody oraz uzasadnienie wyboru. Zakres badania rynku to lata: 2011– 2012. W operacie przedstawiono szczegółowy opis nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, a uzyskały cenę najniższą i najwyższą w badanym zbiorze transakcji. Wyceny w niniejszej sprawie dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Liczba transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania w celu oszacowania przedmiotowej nieruchomości przed podłączeniem do sieci wodno-kanalizacyjnej wyniosła 29, zaś po wybudowaniu ww. infrastruktury – 18, co odpowiada treści § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, który mówi o kilkunastu nieruchomościach. W ocenie Sądu były to nieruchomości podobne do wycenianej, pochodzące z tego samego rynku lokalnego, wyodrębnione pod względem atrakcyjności lokalizacji ogólnej, dostępności komunikacyjnej, funkcji w planie, wielkości powierzchni działki, uzbrojenia terenu i o podobnym przeznaczeniu – teren zabudowy mieszkaniowej. Dobór nieruchomości podobnych należy w tym zakresie do rzeczoznawcy majątkowego, która w badanym operacie szacunkowym dokonała analizy rynku tych nieruchomości (strona [...]-[...] operatu). Z operatu wynika również, że biegła uwzględniła w szacunkach uciążliwość sąsiedztwa działki z obwodnicą R. i dobiegający od strony torów kolejowych hałas, określając atrakcyjność jej położenia jako "mierną", jak również miejscami nierówny teren działki, wymagający przeprowadzenia prac niwelacyjnych oraz usytuowanie w niedalekiej odległości rowu wodnego, co przełożyło się na wartość współczynników korygujących. Z przedmiotowego operatu szacunkowego wynika więc, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanego wodociągu i kanalizacji sanitarnej spowodowało wzrost wartości nieruchomości skarżącej o kwotę [...] zł. W tym zakresie, zdaniem Sądu, operat szacunkowy nie budzi wątpliwości. Niezależnie od powyższej oceny przez Sąd operatu szacunkowego, decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na nieprawidłowe wyliczenie przedmiotowej opłaty adiacenckiej. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Kanalizacja sanitarna i wodociągowa w ulicach: W. i G. w R. zostały wybudowane z udziałem środków Gminy R., Wodociągów Miejskich Sp. z o.o. w R. oraz Społecznego Komitetu Budowy, składającego się z właścicieli niektórych nieruchomości, położonych przy ww. ulicach. Udział skarżącej w budowie przedmiotowych urządzeń infrastruktury technicznej wyniósł [...] zł. Prace prowadzone były w dwóch etapach: I etap budowy rozpoczęto w dniu [...] września 2010 r., a zakończono w dniu [...] października 2010 r., zaś II etap budowy trwał od [...] maja 2011 r. do [...] października 2011 r., przy czym stworzenie warunków technicznych do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nastąpiło w dniu [...] grudnia 2011 r. (bezsporne). Ten moment decyduje o ewentualnym wzroście wartości nieruchomości, ma znaczenie dla ustalenia stawki procentowej przy ustalaniu opłaty oraz jest miarodajny odnośnie ustalenia właściciela nieruchomości. Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W myśl art. 148 ust. 4 u.g.n., na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Rada gminy może inicjować dokonywanie takich nakładów (w gotówce lub w naturze). Jednak podjęta w tej kwestii ewentualna uchwała nie może mieć w żadnym wypadku charakteru aktu normatywnego, a jedynie aktu o charakterze postulatu, apelu, zwracającego przy tym uwagę na treść art. 148 ust. 4 u.g.n., iż ewentualne świadczenia w gotówce lub naturze na budowę urządzeń wodno-kanalizacyjnych zaliczone zostaną na poczet opłat adiacenckich (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1902/06, Lex nr 327769). Niewątpliwe jest, że skarżąca wniosła opłatę na poczet budowy infrastruktury technicznej w ulicy W., przy której posiada nieruchomości ozn. nr [...] i [...] o powierzchni [...] m2, jeszcze przed zmianą rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, tj. 26 sierpnia 2011 r. Jednak przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej organy przyjęły nowy stan prawny, obowiązujący od dnia 26 sierpnia 2011 r., a dotyczący sposobu określania wartości nakładów na budowę, poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Rozporządzenie zmieniające dodało ustęp 6 do § 28 i ustęp 4 do § 40 dotychczasowego rozporządzenia zakresie, w którym precyzują art. 148 ust. 4 u.g.n., przewidujący możliwość pomniejszenia różnicy między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W świetle aktualnego § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, przy określaniu wartości nakładów, o których mowa w art. 148 ust. 4 u.g.n., stosuje się odpowiednio sposób określenia wartości nakładów, o którym mowa w § 28 ust. 6 cytowanego rozporządzenia. Zatem wartość omawianych nakładów stanowi iloczyn różnicy wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan po dokonaniu nakładów i wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan przed ich dokonaniem i procentowego udziału właściciela lub użytkownika wieczystego w kosztach budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepisy rozporządzenia zmieniającego nie wprowadziły przepisów przejściowych dla nakładów, poniesionych przez właścicieli lub użytkowników wieczystych na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 k.p.a. i 138 k.p.a., organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji. Jeżeli jednak zdarzenie prawne (będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w danej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, powstają wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie. W przedmiotowej sprawie, w ocenie sądu orzekającego, organy nieprawidłowo uznały, że skarżąca, pomimo iż wpłaciła w ramach Społecznego Komitetu Budowy kwotę [...] zł na poczet kosztów stworzenia urządzeń infrastruktury technicznej w ulicy W. (czego organy nie kwestionują), nie ma aktualnie prawa do zaliczenia całości kwoty na poczet przyszłej opłaty adiacenckiej, tylko jej ułamkowej części, wynoszącej [...] zł. (według wyliczeń rzeczoznawcy majątkowego). Organy obu instancji nie wskazują przy tym, jaki charakter ma pozostała kwota, którą skarżąca uiściła na poczet budowy, czy zostanie jej zwrócona, kiedy, w jakim trybie. Organy zapomniały o treści art. 144 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że jedyną legalną formą partycypowania właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest wniesienie opłaty adiacenckiej, natomiast ich udział we wcześniejszej fazie ponoszenia części kosztów budowy miał miejsce za przyzwoleniem organów gminy i stanowił z pewnością element polityki jej rozwoju. Prezydent miał jednak podstawę do akceptowania takiej praktyki w art. 148 ust. 4 u.g.n., który pozwalał na pomniejszenie opłaty adiacenckiej o wartość nakładów poniesionych przez właściciela na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis ten – rangi ustawowej – wskazuje wprost na możliwość pomniejszenia różnicy pomiędzy wartością nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką miała przed ich wybudowaniem przy uwzględnieniu w całości wartości nakładów, a nie tylko w ich części. W tym kontekście dodanie ust. 4 do § 40 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, które ma na celu dostosowanie treści rozporządzenia do regulacji zawartych w art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez wskazanie zasad określania przez rzeczoznawców majątkowych nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, zmienia znaczenie zapisu ustawy, wyrażonego w art. 148 ust. 4 u.g.n. Mając z kolei na uwadze hierarchię źródeł prawa, niewątpliwie akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być stosowany, gdy jest on niezgodny z ustawą. Sąd dostrzega trudności organów w interpretacji i stosowaniu § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w związku z art. 148 ust. 4 u.g.n., które wynikły nie tylko z braku przepisów intertemporalnych do tegoż rozporządzenia, ale i z jego konsekwencji prawnych, prowadzących do podważenia zasad: zaufania obywatela do organów państwa oraz równości wszystkich obywateli wobec prawa. Nasuwa się w takiej sytuacji wniosek, że ci właściciele, którzy zaangażowali się w Społeczny Komitet Budowy i wsparli finansowo gminę w wykonaniu przedmiotowej inwestycji, znaleźli się w gorszej sytuacji prawnej od tych, którzy nie partycypowali w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej i wodociągu. Organ odwoławczy dla uzasadnienia zastosowania nowych przepisów dotyczących rozliczenia poniesionych przez skarżącą nakładów wskazał na okoliczność, iż w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej, tj. w dniu [...] grudnia 2011 r. nastąpiło "zamknięcie zdarzenia", które powinno być miarodajne dla określenia prawa nim rządzącego. Ten moment decyduje o ewentualnym wzroście wartości nieruchomości, ma znaczenie dla ustalenia stawki procentowej przy ustalaniu opłaty, jest miarodajny dla ustalenia właściciela nieruchomości, jak również biegnie od niego termin 3 lat na ustalenie opłaty adiacenckiej. Stąd, w ocenie organu odwoławczego, moment ten powinien decydować również o obowiązującej metodzie uwzględnienia nakładów. Jednocześnie Kolegium przyznało, że skarżąca dokonała wpłaty na rzecz budowy przedmiotowej kanalizacji sanitarnej w czasie, gdy obowiązywały "stare przepisy", które w sposób bardziej korzystny regulowały kwestię zaliczenia nakładów. Jednak w tym zakresie uznało, że w przedmiotowej sprawie prawidłowe jest zastosowanie "nowych przepisów". W ocenie Sądu, "zamknięcie zdarzenia" w przedmiotowej sprawie, tj. data [...] grudnia 2011 r., w której nastąpiło stworzenie warunków do korzystania z infrastruktury technicznej, ma istotne znaczenie dla ustalenia ww. przesłanek, ale nie można jej utożsamiać z automatycznym stosowaniem po 25 sierpnia 2011 r. § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości do rozliczenia nakładów poniesionych przez właścicieli nieruchomości w sytuacji, kiedy dokonali wkładu pieniężnego na poczet budowy urządzeń infrastruktury technicznej w czasie obowiązywania "starych przepisów" i mieli świadomość zaliczenia ich w przyszłości na poczet opłaty adiacenckiej wobec wyraźnej dyspozycji art. 144 ust. 1 i art. 148 ust. 4 u.g.n. Przepis art. 148 ust. 4 u.g.n. nie został w żaden sposób zmieniony, a jedynie doprecyzowany przez § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, który odsyła z kolei do "odpowiedniego" (a nie wprost) stosowania § 28 ust. 6 tegoż rozporządzenia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy nie negują, że skarżąca ukształtowała swoje interesy w zaufaniu do "dawnego" prawa, jednak decydują się na rozliczenie jej nakładów na budowę infrastruktury technicznej według "nowej metody", pomimo, iż nie wskazały, jaki jest dostatecznie ważki interes publiczny, aby odejść od poszanowania interesu jednostki. Organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż w sytuacji braku przepisów intertemporalnych do rozporządzenia zmieniającego, w każdym przypadku winny badać, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej. Musi to każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., P.9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK 1993, cz. I, s.69 i nast., wyrok TK z dnia 19 października 1993 r., K 14/92, OTK 1993, cz. II, s.328 i nast., uchwała NSA z dnia 12 marca 2001 r., OPS 14/00, LEX nr 48875, uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 r., Nr 3, poz.71). Reasumując należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organy winny rozliczyć udział skarżącej w budowie infrastruktury technicznej w ulicach W. i G. w R. według zasady ustawowej, określonej w art. 148 ust. 4 u.g.n., a nie zgodnie ze wskazaną w rozporządzeniu wykonawczym metodą przewidzianą dla rzeczoznawców majątkowych w § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić powyższe rozważania i przedstawioną w nich wykładnię prawa, w szczególności prawidłowego zaliczenia nakładów poniesionych przez skarżącą na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Winny mieć także na uwadze treść art. 156 ust. 3 u.g.n. (upływ 12 miesięcy od sporządzenia operatu). Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę, stwierdzając uchybienie organów związane z wykładnią stosowania prawa w przedmiotowej sprawie w sytuacji braku przepisów intertemporalnych, co doprowadziło do zawyżenia skarżącej naliczonej opłaty adiacenckiej. Organy w ten sposób naruszyły art. 7 k.p.a. (zasadę prawdy obiektywnej) oraz art. 8 k.p.a. (zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) w związku z art. 148 ust. 4 i art. 144 ust. 1 u.g.n. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera a) w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zakresie wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt drugi wyroku), zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt trzeci wyroku).