VIII SA/Wa 124/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] . Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy" lub "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania D. A. (dalej: skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji" lub "Prezydent") z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] wydanej w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezydent, działając m.in. na podstawie art. 2, ar. 4, art. 5, art. 10 ust. 1 i 2, art. 13, art. 18 ust. 2-6 w zw. z art. 48, art. 27 ust. 3, art. 28, art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195; dalej: "u.p.p.w.d.") orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego wnioskowanego na dzieci: I. A., K. A., A. A., I. A. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść art. 1 ust. 2 u.p.p.w.d. Wskazał, iż skarżąca jest obywatelką [...] i posiada kartę pobytu - rodzaj wydanego zezwolenia "ochrona uzupełniająca" – na której brak jest adnotacji "dostęp do rynku pracy". Prezydent uznał, iż brak jest zatem podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego. We wniesionym odwołaniu, skarżąca podniosła m.in., że zgodnie z wydanym jej przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaświadczeniem, uzyskała zgodę na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jednocześnie, na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest uprawniona do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącej spełnia więc przesłankę określoną w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. Nadto skarżąca wskazała na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.p.w.d. Przesłanka wskazana w tym przepisie jest niezależną od przesłanki wskazanej w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. odnoszącej się jedynie do wskazania w karcie pobytu okoliczności, że w karcie pobytu istnieje adnotacja o dostępie do rynku pracy. Zdaniem skarżącej przesłanki określone w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. są samodzielne i spełnienie którejkolwiek z nich konstytuuje prawo do przyznania świadczenia określonego w ustawie. Natomiast - jak wynika z zaświadczenia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców - została jej przyznana ochrona uzupełniająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem fakt posiadania przez nią zgody na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie przyznanej jej ochrony uzupełniającej wyczerpuje więc przesłanki do przyznania świadczenia. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając przytoczył brzmienie art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. Wywiódł, iż prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 1 ust. 3 u.p.p.w.d.). Kolegium zauważyło, iż okolicznością niesporną w sprawie jest, że skarżąca (obywatelka [...]) jest cudzoziemcem. Dlatego też, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.d., warunkiem przysługiwania jej świadczenia wychowawczego, jest przynależność do któregoś z kręgu podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. od "a" - do "d", przy równoczesnym spełnieniu warunku, o którym mowa w art. 1 ust. 3 u.p.p.w.d. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca nie może być zaliczona do kręgu podmiotów (cudzoziemców) wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. "a", "b" "c" i "d" u.p.p.w.d. Bez znaczenia przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego jest fakt, iż skarżąca przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia udzielonego w związku z uzyskaniem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej "ochrony uzupełniającej". Kolegium podniosło, iż w przeciwieństwie bowiem do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie zalicza do osób uprawnionych do skutecznego ubiegania się o świadczenie wychowawcze cudzoziemców, którzy przebywają na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia udzielonego w związku z "ochroną uzupełniającą". Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżąca legitymuje się kartą pobytu ważną do dnia 15 maja 2017 r., jednak na karcie tej brak jest adnotacji "dostęp do rynku pracy". Podniosło, iż z przepisów art. 226 pkt 1 i art. 240 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1990) wynika, iż cudzoziemcowi może być wydany dokument w postaci karty pobytu i dokument taki wydaje się (m.in.) cudzoziemcowi, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast art. 244 pkt 11 tej ustawy stanowi, że w karcie pobytu umieszcza się adnotację "dostęp do rynku pracy" - w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Zgodnie z kolei z art. 87 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 645), cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada zgodę na pobyt tolerowany lub udzielono mu ochrony uzupełniającej. Zdaniem Kolegium z łącznego odczytania przepisów art. 87 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 244 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach, oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. "d" u.p.p.w.d. wynika, że samo uprawnienie skarżącej do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako cudzoziemca, któremu udzielono zezwolenia na pobyt tolerowany w związku z "ochroną uzupełniającą", nie stanowi wystarczającej podstawy do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia wychowawczego. Uprawnienie, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi tylko podstawę do skutecznego ubiegania się przez cudzoziemca do uzyskania zezwolenia na pracę. Czym innym jest więc "uprawnienie do wykonywania pracy", a czym innym "zezwolenie na pracę", którego uzyskanie regulują przepisy art. 88 i nast. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zatem tylko cudzoziemiec "uprawniony, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1 - 11 a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, może skutecznie ubiegać się o uzyskanie zezwolenia (na zasadach wynikających z art. 88 i nast. ustawy) i tylko w przypadku udzielenia takiego zezwolenia zamieszcza się w karcie pobytu adnotację "dostęp do rynku pracy", o której mowa w art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach, a której to adnotacji brak na karcie pobytu skarżącej. Natomiast posiadanie takiej adnotacji, jak wynika z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d., stanowi konieczny warunek skutecznego ubiegania się przez skarżącą o przyznanie świadczeń wychowawczych na dzieci. Z powyższych względów Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie odwołania i w konsekwencji przyznanie wnioskowanego świadczenia wychowawczego na dzieci: I. A., K. A., A. A., I. A. Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że skarżąca nie posiadając karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", a posiadając kartę pobytu oraz zaświadczenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie spełnia żadnej z przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 u.p.p.w.d. i w konsekwencji nie jest uprawniona do świadczenia wychowawczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny i znajduje odzwierciedlenie w dokumentach zgromadzonych w aktach. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego stanowi art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). Zgodnie z powołanym przepisem, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. W niniejszej sprawie organ odmówił skarżącej (obywatelce [...]) wnioskowanego świadczenia, ponieważ posiadana przez nią karta pobytu nie zawiera adnotacji "dostęp do rynku pracy". W ocenie organu, brak tej adnotacji powoduje, że skarżąca nie może otrzymać wnioskowanego świadczenia na podstawie przywołanego przepisu. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd stwierdził, że z dosłownego (literalnego) brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. istotnie wynika, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia wychowawczego. Jednocześnie jednak z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650, ze zm.), wynika, że na karcie pobytu cudzoziemca adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. W ocenie Sądu, z zestawienia tych dwóch przepisów wynika zatem, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą stałego pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie takie może wynikać z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Cudzoziemcy, którzy posiadają zezwolenie na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 645, ze zm.), są z mocy tego przepisu uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że cudzoziemiec, który posiada zezwolenie na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem należy uznać, że spełnia warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego. Z analizy powołanych przepisów wynika zatem, że skoro cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny. Wobec powyższego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, który skład orzekający tutejszego sądu w pełni podziela, że wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, iż art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1197/16, z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 663/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 995/16, dostępne w Internecie). Zdaniem Sądu, taki sposób rozumienia przepisu, znajduje uzasadnienie również w wykładni celowościowej i co najważniejsze odpowiada wartościom przyjętym w Konstytucji, jak i w Konwencji o prawach dziecka. Należy wskazać, że w świetle uzasadnienia projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz treści art. 4 ust. 1 ww. ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest udzielenie pomocy finansowej rodzinom wychowujących dzieci, która to pomoc polega na częściowym pokryciu wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Przy czym przepis nie wyłącza spod jej działania dzieci cudzoziemców posiadających prawo pobytu i uprawnienie do pracy w Polsce. W takiej sytuacji za niedopuszczalne uznać należy różnicowanie cudzoziemców legalnie przebywających w Polsce i mających dostęp do rynku pracy z mocy prawa na tych, którym właściwy organ wydał kartę pobytu z adnotacją i tych, którzy otrzymali kartę pobytu bez adnotacji zwłaszcza, że adnotacja potwierdza tylko fakt posiadanego uprawnienia, a cudzoziemcy na jej ujawnienie w dokumencie nie mają żadnego wpływu. Skoro przesądzenie o braku podstaw przyznania świadczenia wychowawczego wyłącznie w oparciu o formalne kryterium posiadania zapisu na karcie pobytu o dostępności do rynku pracy nie daje pogodzić się z rezultatem wykładni celowościowej, systemowej i prokonstytucyjnej, za uzasadnione uznać należy odejście od językowego brzmienia omawianego przepisu. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie oznacza to odmowy zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d., lecz przyjęcie za prawidłowo dokonaną wykładnią, iż cudzoziemiec posiadający kartę pobytu i uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce z uwagi na udzielenie ochrony uzupełniającej, spełnia określony w tym unormowaniu warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego. W tej sytuacji, ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wykładnię przepisów prawa wyrażoną w niniejszym wyroku stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 207 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszej wyroku, sprowadzającej się do konkluzji, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, treść normatywna art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d nie stanowi przeszkody przyznania skarżącej przewidzianego tą ustawą świadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.