VIII SA/Wa 127/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. B. na czynność Starosty S. z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie wydania terminowego prawa jazdy oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Z. B. (dalej: skarżący, strona) na czynność materialno-techniczną Starosty [...] w przedmiocie wydania w dniu [...] grudnia 2018 r. dokumentu prawa jazdy z 15-letnią datą ważności. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Karny wyrokiem z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie sygn. akt [...] orzekł zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych wymagających posiadania prawa jazdy kat. B na okres 3 lat z zaliczeniem od 31 października 2015 r., z uwagi na kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości. Na skutek apelacji wniesionej przez stronę Sąd Okręgowy w [...][...] Wydział Karny Odwoławczy wyrokiem z [...] grudnia 2016 r. w sprawie [...] zmienił zaskarżony wyrok m.in. w ten sposób, że orzekł wobec skarżącego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. znak: [...] Starosta [...] (dalej: Starosta, organ), działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r. poz. 155 ze zm., dalej jako: ustawa o kierujących pojazdami), § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 231, dalej jako: rozporządzenie z 2016 r.), cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi, udokumentowane prawem jazdy kat. [...], nr [...], nr druku [...], wydane przez ten organ w dniu 10 grudnia 2004 r. - na okres 1 roku, poczynając od 31 października 2015 r. Następnie Starosta, działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, skierował skarżącego na badania psychologiczne i lekarskie - z uwagi na kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości. Skarżący wykonał badania i dostarczył je organowi w dniu 27 grudnia 2016 r., składając jednocześnie wniosek o przywrócenie cofniętego uprawnienia. Badanie lekarskie, potwierdzone orzeczeniem nr [...] z [...] grudnia 2016 r., wydanym przez uprawnionego lekarza z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...], nie stwierdziło przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy m.in. kategorii B. Jednak orzeczenie to wystawione zostało jedynie na okres 2 lat i zawierało kod ograniczający 01.01 (jazda w okularach). W związku z powyższym Starosta decyzją z 2 stycznia 2017 r., działając na podstawie art. 10 ust. 1 i art. 124 ustawy o kierujących pojazdami, art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. dalej jako: P.r.d.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako: k.p.a.), przyznał skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami i wydał prawo jazdy nr [...], nr druku [...], ważne do 27 grudnia 2018 r. z datą ważności uprawnień kat. [...],[...],[...] do [...] grudnia 2018 r. Skarżący w dniu 10 grudnia 2018 r. złożył wniosek o wymianę terminowego prawa jazdy, dołączając do niego wymagane prawem dokumenty, tj.: aktualną fotografię, kserokopię posiadanego prawa jazdy, opłatę za prawo jazdy oraz orzeczenie lekarskie nr [...] z [...] grudnia 2018 r. bez określonego terminu następnego badania. Organ w dniu [...] grudnia 2018 r. wydał skarżącemu prawo jazdy nr [...], nr druku [...] kat. [...],[...],[...] z datą ważności do 12 grudnia 2033 r. oraz datą ważności uprawnienia do 12 grudnia 2033 r. Skarżący odebrał ten dokument w dniu 27 grudnia 2018 r. Pismem z 9 stycznia 2019 r. skarżący zwrócił się do Starosty o doręczenie odpisu decyzji lub orzeczenia, na podstawie którego zostało mu wydane prawo jazdy nr [...] wraz z uzasadnieniem. Podniósł, że nie jest mu znana podstawa prawna rozstrzygnięcia, jakie zapadło w jego sprawie, stąd został pozbawiony możliwości merytorycznej kontroli orzeczenia oraz dwuinstancyjności postępowania. Starosta w piśmie z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], poinformował stronę, że wymiana prawa jazdy, np. z powodu utraty ważności tego dokumentu, stanowi czynność materialno-techniczną, w związku z czym przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie przewidują wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazano, że na taką czynność organu przysługiwało stronie prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżący w dniu 15 lutego 2019 r. (data nadania na poczcie), za pośrednictwem organu, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wadliwe dokonanie czynności materialno-technicznej dokonanej przez Starostę, polegającej na wydaniu dokumentu prawa jazdy z 15-letnią datą ważności, zamiast wydania dokumentu ważnego bezterminowo. Ww. czynność zaskarżył w całości, zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia: 1) art. 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia, czy i w jakim trybie i terminie służy skarżącemu odwołanie od czynności polegającej na wydaniu dokumentu prawa jazdy, co może uniemożliwić skuteczne odwołanie od tej czynności; 2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności przez brak wskazania podstawy prawnej, w oparciu o którą organ wydał prawo jazdy z 15-letnią datą ważności; II. przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia: 1) § 29 rozporządzenia z 2016 r. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieumieszczeniu symbolu "-" w pozycji "data ważności uprawnienia", w sytuacji gdy w dniu wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami skarżący posiadał uprawnienia, których data ważności nie była w żaden sposób ograniczona, co w konsekwencji doprowadziło do wydania dokumentu niezgodnego z jego uprawnieniami; 2) art 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wpisie daty ważności uprawnienia do kierowania pojazdami, w sytuacji gdy przepis ten swym zakresem obejmuje tylko techniczną zmianę danych ujętych w dokumencie i nie stanowi samodzielnej podstawy do ingerencji w nabyte uprawnienia, a zatem organ nie mógł dokonać takiego wpisu bez jakiejkolwiek podstawy prawnej w postaci decyzji lub orzeczenia, z którego wynikałoby takie ograniczenie. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności wpisu daty ważności uprawnień w pozycji 11 dokumentu prawa jazdy, wydanego stronie przez Starostę w dniu 27 grudnia 2018 r. Jednocześnie na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) wniósł o rozważenie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...]. W ocenie skarżącego stanowisko organu, polegające na dokonaniu wpisu na dokumencie prawa jazdy stwierdzającego jego terminowość, jest niesłuszne i niezgodne ze stanem prawnym obowiązującym obecnie, w chwili wydawania mu tego dokumentu, jak również w czasie gdy nabył omawiane uprawnienia. Skoro przepisy nie przewidują wydawania decyzji w zakresie wymiany prawa jazdy, to organ nie może ograniczać uprawnień strony poprzez czynność materialno-techniczną. Istotą decyzji administracyjnej jest regulacja indywidualnych praw i obowiązków obywatela. Jeżeli taka decyzja nie została wydana w niniejszej sprawie, to oznacza, że organ ograniczył uprawnienia skarżącego bez jakiejkolwiek podstawy, wydając dokument prawa jazdy z określeniem terminowości jego uprawnień do 15 lat. Wskazując na wyroki sądów administracyjnych (wyrok WSA w Poznaniu z 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 362/18 oraz wyrok WSA w Szczecinie z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 897/13) skarżący podniósł, że organ nie mógł "samowolnie" dokonać wpisu o 15-letnim terminie ważności bez decyzji w przedmiocie ograniczenia jego uprawnień do kierowania pojazdami, tym bardziej, że prawo nie powinno działać wstecz. Jeżeli w oparciu o poprzednio obowiązujący stan prawny nabył pewne uprawnienia, to mimo nowych regulacji, nadal powinien je zachować w niezmienionej formie. Poza tym skarżący, powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 lipca 2018 r. w sprawie II SA/Gl 108/18, podniósł, że nie utracił prawa jazdy w myśl art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, ponieważ dokument ten został jedynie zatrzymany przez uprawniony do tego organ. Niezależnie od powyższych rozważań, w ocenie skarżącego, organ naruszył również § 29 rozporządzenia z 2016 r., ponieważ czynność materialno-techniczna organu powinna polegać na wydaniu mu dokumentu prawa jazdy ze znakiem "-" pod pozycją jedenastą, w rubryce przeznaczonej do określenia terminu ważności uprawnień. W dniu wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami strona posiadała bowiem uprawnienia z nieograniczoną datą ważności. Skarżący podniósł również, że decyzja Starosty z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi mogła zostać wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja została wydana w oparciu o wyrok Sądu Rejonowego oznaczony w treści decyzji sygnaturą "[...]". Tymczasem w sprawie skarżącego zapadł wyrok o sygnaturze [...], dlatego należy uznać, że ww. decyzja została wydana w oparciu o nieistniejący lub nieodnoszący się do skarżącego wyrok. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie i wskazał, że dokonując wymiany prawa jazdy na wniosek skarżącego w żaden sposób nie pozbawił go posiadanych uprawnień, gdyż wydał mu dokument dokładnie na te same kategorie, które posiadał w poprzednim dokumencie, czyli kat. [...],[...] i [...]. Poza tym przedstawiony do wymiany dokument nie był bezterminowy, lecz posiadał dwuletni termin ważności z uwagi na orzeczenie lekarskie, wydane po orzeczonym zakazie prowadzenia pojazdów w stanie nietrzeźwości. W orzeczeniu lekarskim wskazano ograniczenie z uwagi na wadę wzroku i noszone okulary. Zdaniem Starosty bezterminowe uprawnienia, które skarżący posiadał na prawie jazdy wydanym przed wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami straciły swój bezterminowy charakter po wydanym przez uprawnionego lekarza orzeczeniu z terminem dwuletnim. Nie może być tu mowy o ograniczeniu lub unieważnieniu uprawnień skarżącego dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. nr 2006/126/WE w sprawie praw jazdy (Dz.U. UE L z 2006r. Nr 403, poz. 18 ze zm., zwana dalej: dyrektywą nr 2006/126/WE), wdrożoną ustawą o kierujących pojazdami. Jednoczenie organ zauważył, że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych, przeprowadzona przez Starostę, nie ujawniła wyroków w sprawie wymiany terminowych praw jazdy. Przytoczone przez skarżącego wyroki rozstrzygają w sprawach o wymianę dokumentu bez określonego terminu ważności, inaczej niż ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wydanie skarżącemu przez organ przedmiotowego dokumentu prawa jazdy z ograniczeniem ważności uprawnienia jest czynnością materialno-techniczną dotyczącą uprawnień i obowiązków z zakresu administracji publicznej, wynikających z przepisów prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. objęta jest kognicją sądów administracyjnych. W ramach swojej właściwości sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub czynności nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, przy czym kontrola legalności odbywa się z uwzględnieniem przepisów prawa wówczas obowiązujących. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Sąd, po wniesieniu skargi może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarżący skargę na zaskarżoną czynność materialno-techniczną organu wniósł w terminie, ponieważ informację od Starosty o sposobie zakwestionowania tej czynności otrzymał 17 stycznia 2019 r., a skarga do Sądu wpłynęła za pośrednictwem organu 15 lutego 2019 r. (data nadania na poczcie). Brak więc pouczenia przy odbiorze dokumentu prawa jazdy o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność materialno-techniczną nie uniemożliwiło skarżącemu skutecznego odwołania się, stąd zarzuty naruszenia art. 9 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a., jako mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, są bezzasadne. Wydanie nowego dokumentu prawa jazdy jest czynnością materialno-techniczną, polegającą na fizycznej wymianie dokumentu, stanowiącego dowód posiadania przez określoną osobę uprawnienia do kierowania pojazdami danego rodzaju, który ma służyć przede wszystkim celom dowodowym (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami). Tak więc należy odróżnić uprawnienia do kierowania pojazdami, stanowiące prawo podmiotowe do kierowania danego rodzaju pojazdem od dokumentu prawa jazdy. W ocenie Sądu zaskarżona treść dokumentu wydanego skarżącemu na skutek utraty ważności tego dokumentu jest zgodna z przepisami ustawy o kierujących pojazdami oraz rozporządzenia z 2016 r. obowiązujących w dacie wydawania nowego dokumentu prawa jazdy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy prawo jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E lub T wydaje się na okres 15 lat, z tym że okres ten może być krótszy, o ile wynika to z orzeczenia lekarskiego. Ustawa o kierujących pojazdami wdrożyła w swojej treści dyrektywę nr 2006/126/WE, likwidując tym samym możliwość uzyskania bezterminowych praw jazdy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący przed wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami (19 stycznia 2013 r.). uzyskał bezterminowe uprawnienia w zakresie prawa jazdy kat. [...] - [...] lutego 1987 r., kat. [...] - [...] lipca 1999 r., natomiast [...] stycznia 2013 r. kat. [...]. Uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi, udokumentowane prawem jazdy kat. [...], nr [...], wydane [...] grudnia 2004 r. zostały skarżącemu cofnięte decyzją Starosty z [...] grudnia 2016 r. na okres 1 roku, poczynając od [...] października 2015 r. Na skutek wniosku skarżącego o przywrócenie uprawnień po upływie ww. okresu oraz złożenia wymaganych przez Starostę, zgodnie z decyzjami wydanymi na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, orzeczeniami lekarskim i psychologicznym z 27 grudnia 2016 r., wydano mu prawo jazdy jedynie na 2 lata. Skarżący nie zakwestionował na drodze prawnej orzeczenia lekarskiego nr [...], wydanego przez uprawnionego lekarza z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...], ani też decyzji Starosty z [...] stycznia 2017 r. o wydaniu uprawnienia do kierowania pojazdami z datą ważności do [...] grudnia 2018 r. Zaskarżoną czynnością nastąpiła więc wymiana posiadanego dotychczas przez skarżącego prawa jazdy nr [...] (nr druku [...]) z datą ważności uprawnień kat. [...],[...] i [...] do [...] grudnia 2018 r. (prawo jazdy terminowe) na prawo jazdy z datą ważności uprawnień do 12 grudnia 2033 r. (nr druku [...]) z powodu utraty ważności tego dokumentu. Skarżący przed kontrolowaną czynnością nie dysponował więc bezterminowym prawem jazdy, o którym mowa w § 29 rozporządzenia z 2016 r. Przepis ten wskazuje, że w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ww. ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo (ust. 1). W przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4, nie może być dłuższa niż 15 lat. W ocenie Sądu tego przepisu organ nie mógł zastosować wobec skarżącego, ponieważ jego uprawnienie do kierowania pojazdami, wydane przed 19 stycznia 2013 r. jako bezterminowe zostało ograniczone terminem 2 lat na skutek orzeczenia lekarskiego. W tym zakresie została wydana decyzja administracyjna [...] stycznia 2017 r. i jako już terminowe zostało przedstawione organowi do kolejnej wymiany na skutek utraty terminu ważności. Aktualne orzeczenie lekarskie nr [...] z [...] grudnia 2018 r. nie wskazało skarżącemu kolejnego terminu badania, a więc – zgodnie z § 10 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia z 2016 r. prawidłowo wpisano w dokumencie prawa jazdy pod pozycją 11 datę ważności uprawnienia w zakresie posiadanych przez stronę kategorii prawa jazdy, mając na uwadze ogólną zasadę wydawania praw jazdy kategorii posiadanych przez skarżącego na okres 15 lat, wyrażoną w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami. Uprawnienia, które skarżący posiadał na dokumencie prawa jazdy wydanym przed wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami, straciły swój bezterminowy charakter po wydanym przez uprawnionego lekarza orzeczeniu o przeciwskazaniach zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kat. [...],[...] i [...], na okres 2 lat. Podstawą prawną kontrolowanej czynności materialno-technicznej były więc wyżej wskazane przepisy. Jak wynika z powyższych rozważań, skarżący, domagając się umieszczenia w aktualnym dokumencie prawa jazdy w pozycji 11 "data ważności uprawnienia" symbolu "-" nie może twierdzić, że przed jego wydaniem – z terminem ważności 15 lat – dysponował prawem jazdy bezterminowym. Niewątpliwie przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej; jest tylko techniczną zmianą danych ujętych w dokumencie prawa jazdy na skutek zmiany stanu faktycznego, jakim jest np. zmiana adresu, nazwiska, imienia czy też utrata terminu ważności dokumentu prawa jazdy. Sytuacja faktyczna i prawna skarżącego była jednak odmienna od tych, które były podstawą orzeczeń sądów administracyjnych wskazanych w skardze. Organ w przedmiotowej sprawie – jak już wyżej wskazywano – dokonał wymiany dokumentu prawa jazdy terminowego na prawo jazdy ważne na okres 15 lat, zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami w związku z § 10 ust. 3 pkt 10 (data ważności uprawnienia 15 lat) oraz pkt 4 (data ważności prawa jazdy – 15 lat). Uprawnienia wynikające z dokumentu prawa jazdy zaskarżoną czynnością materialno-techniczną nie zostały skarżącemu ograniczone; organ wydał mu bowiem dokument dokładnie na te same kategorie z maksymalnym terminem ważności 15 lat, z uwagi na bezterminowe orzeczenie lekarskie z [...] grudnia 2018 r. Zarzuty skargi naruszenia przez organ prawa materialnego przez niezastosowanie § 29 rozporządzenia z 2016 r. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami nie zasługują więc na uwzględnienie. Bezpodstawne są również zarzuty stawiane decyzji Starosty z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, które Sąd miałby wziąć pod uwagę na podstawie art. 135 p.p.s.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Wskazywane błędne oznaczenie sygnatury wyroku Sądu Rejonowego w [...] "[...]", zamiast "[...]" można byłoby rozpatrywać w kategoriach jedynie oczywistej omyłki pisarskiej, a nie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.