II SA/Sz 897/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie polega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. S., posiadający bezterminowe uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B, stwierdzone dokumentem prawa jazdy nr [...], wydanym przez Starostę, wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił o wydanie wtórnika prawa jazdy w związku ze zmianą danych w dotychczasowym prawie jazdy, związanych ze zmianą miejsca zamieszkania. Starosta w dniu [...] .wydał Z. S. prawo jazdy kat. B. Po otrzymaniu prawa jazdy Z. S. zwrócił się do Starosty z prośbą o wyjaśnienie podstawy prawnej wskazania w rubryce prawa jazdy oznaczonej nr 11 - ważne do dnia ,,27.05.28". Stwierdził, że dotychczas nie posiadał żadnych ograniczeń czasowych ważności uprawnień do prowadzenia pojazdów kategorii B. W nowo odebranym prawie jazdy oznaczono jednakże, w jego ocenie błędnie, że uprawnienia do prowadzenia pojazdów kategorii B ważne są do dnia 27.05.2028 r. Podkreślił, że o ile ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami określa okres wydawania prawa jazdy dla kategorii B na lat 15 (pozycja 4b blankietu) i w tym zakresie nie kwestionuje wydanego mu na ten okres prawa jazdy, to jednakże nie ma w niej mowy o tym, iż jego uprawnienia do prowadzenia pojazdów są ważne jedynie do dnia 27 maja 2028 r. Gdyby nie zmienił miejsca zamieszkania, to prawo jazdy musiałby wymienić, zgodnie z ustawą i na warunkach w niej określonych, w okresie od dnia 18 stycznia 2028 r. do dnia 18 stycznia 2033 r. W kolejnym piśmie Z. S. stwierdził, że Starosta nie udzielił mu żadnej odpowiedzi, wobec czego do dnia dzisiejszego nawet nie wie na jakiej podstawie Starosta podjął taką, a nie inną decyzję - nie doręczono mu bowiem odpisu tej decyzji, a jedynie odebrał nowy dokument prawa jazdy, w którym bezpodstawnie ograniczono jego uprawnienia. Złożone przez niego pismo potraktowano przy tym jako odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Powtórzył swoje argumenty i podkreślił, że w jego ocenie, takie postępowanie Starosty, w świetle obowiązującego porządku prawnego było niedopuszczalne, w szczególności na gruncie konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może bowiem być ustanowione tylko w ustawie i tylko w określonych przypadkach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", art.13 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz.151 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. S. od decyzji Starosty z dnia [...]r. w sprawie wydania prawa jazdy kat. [...] , utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając powyższą decyzję, Kolegium stwierdziło, że Z. S. odwołał się od decyzji Starosty kwestionując zapis w wydanym dokumencie dotyczącym daty jego ważności, tj. wskazania daty 27.05.2028 r. W ocenie organu, odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie z braku podstaw prawnych. Zdaniem składu orzekającego Kolegium, zaskarżona treść dokumentu wydanego Z. S. jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r.o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz.15 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2012r., poz. 1005). Zgodnie z art.13 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy prawo jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E lub T wydaje się na okres 15 lat. Natomiast z ust. 6 wymienionego przepisu wynika, że do wymiany prawa jazdy stosuje się ust. 1, 4 i 5 oraz art. 12 ust. 1-3. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nastąpiła wymiana posiadanego dotychczas przez odwołującego się prawa jazdy w związku ze zmianą stanu faktycznego wymagającym zmiany danych w nim zawartych, tj. zmiany miejsca zamieszkania (art. 18 ust. 1 ustawy). Wobec powyższego organ pierwszej instancji zobowiązany był do wydania przedmiotowego dokumentu w myśl ww. przepisów. Na marginesie Kolegium wyjaśniło, że ustawowy zapis w dokumencie określa datę ważności dokumentu, a nie posiadanych uprawnień. Powyższa decyzja została przez Z. S. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący powtórzył zarzuty dotyczące wypełnienia druku wydanego prawa jazdy podnoszone we wcześniejszych pismach (odwołaniu) i wniósł o uwzględnienie jego skargi i doprowadzenie do wydania mu prawidłowego blankietu prawa jazdy we wskazanym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Starosta dnia [...] r., na wniosek skarżącego znajdujący oparcie w obecnie obowiązującym art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz.151 ze zm.), wydał skarżącemu nowy dokument prawa jazdy ze względu na zmianę danych - adresu zamieszkania skarżącego - zawartych w dokumencie dotychczasowym. Zgodnie z art. 18 ust. 1 przywołanej ustawy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Na wniosek osoby uprawnionej, w przypadku zmiany stanu faktycznego wymagającej zmiany danych zawartych w dokumencie prawa jazdy, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych (art. 18 ust. 2 pkt 2 ). Z powyżej przywołanych regulacji wynika, że przedmiotem procedury zainicjowanej wnioskiem o zmianę danych zawartych w dokumencie prawa jazdy jest wyłącznie zmiana zapisów w tym dokumencie dotyczących okoliczności faktycznych w nim ujętych. Konsekwencją tego postępowania jest wytworzenie oraz fizyczne wydanie osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowego dokumentu prawa jazdy z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Regulacje te mają na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy, tak aby brak było jakichkolwiek wątpliwości, co do tego czy określona osoba posiada uprawnienie do kierowania pojazdem danej kategorii (wątpliwości takie mogą pojawić się zwłaszcza w razie zmiany imienia lub nazwiska), bądź aby w razie konieczności istniała możliwość określenia na podstawie tegoż dokumentu aktualnych danych takiej osoby. Podkreślić należy, iż art. 18 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Wydanie nowego dokumentu prawa jazdy jest bowiem czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się w swej istocie do fizycznej wymiany dokumentu stanowiącego dowód posiadania przez określoną osobę uprawnienia do kierowania pojazdami danego rodzaju, która ma służyć przede wszystkim celom dowodowym (art. 3 ust. 1 pkt1). Przepis art.18 ust.1 i 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami nie stanowi materialnoprawnej podstawy, w oparciu o którą organ administracji byłby uprawniony do władczego określenia konsekwencji prawnych wynikających z jakiejś normy prawnej względem konkretnego adresata, w konkretnie oznaczonej sprawie (rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej). W sprawie tej nie znajdą również zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odmiennie zatem niż w sprawie, której przedmiotem jest przyznanie określonej osobie uprawnienia do kierowania pojazdami, nie dochodzi w tym przypadku do wydania decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 972/05, z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 414/06, z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1881/10, dostępne w CBOSA). Nadto uregulowania zawarte w ustawie o kierujących pojazdami mają, w analizowanym zakresie, charakter zupełny, przez co nie ma potrzeby sięgania do jakichkolwiek instytucji procesowych, w szczególności do instytucji zmiany uprzednio wydanej decyzji administracyjnej przyznającej uprawnienia do kierowania pojazdami, w trybie art. 155 K.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, że w odróżnieniu od poprzednio obowiązującego stanu prawnego (zob. art. 98 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 stycznia 2013 r.), w zakresie zmiany danych objętych dokumentem prawa jazdy, ustawodawca nie przewiduje już wydawania wtórnika tego dokumentu, lecz wskazuje na konieczność wydania nowego dokumentu. Wzór wniosku, określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów, stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2012 r.poz.1005)jest sprzeczny z art. 18 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami w części E pkt 1c formularza, gdzie przewiduje się wydanie wtórnika prawa jazdy/pozwolenia z powodu zmiany danych i w tym zakresie nie powinien być stosowany. Osoba, której dane, zamieszczone w posiadanym prawie jazdy, uległy zmianie winna złożyć wniosek o wymianę prawa jazdy na nowy dokument. Powyższe nie zmienia jednakże faktu, iż nowy dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierowaniu pojazdami, odnośnie do poświadczenia posiadania uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi, jedynie powtarza zapisy zawarte w dokumencie pierwotnym i w tym zakresie funkcjonalnie zbliżony jest do wtórnika, a zmiany w nim wprowadzane dotyczą danych wnioskodawcy, niezwiązanych z posiadanym uprawnieniem do kierowania pojazdami oraz daty ważności wydawanego dokumentu (w obecnym stanie prawnym dokument prawa jazdy kategorii B, co do zasady, wydawany jest na 15 lat – art. 13 ust. 1 pkt 1). Dodać należy, że na gruncie regulacji ustawy o kierujących pojazdami zachodzi konieczność wyraźnego odróżnienia uprawnienia do kierowania pojazdami, stanowiącego w swej istocie prawo podmiotowe uprawniające do kierowania danego rodzaju pojazdem, od dokumentu prawa jazdy, który jedynie stwierdza posiadanie tego uprawnienia przez określoną osobę, stanowiąc w swej istocie dowód prawa -uprawnienia do kierowania pojazdami (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13). W ocenie sądu, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a konkretnie rzecz ujmując z rażącym naruszeniem przepisu art. 127 § 1 K.p.a., albowiem Kolegium dopuściło się merytorycznego rozpoznania środka zaskarżenia od czynności faktycznej Starosty z dnia [...] r., która została mylnie uznana przez Kolegium za decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Konsekwentnie należy zatem uznać, iż odwołanie, o którym mowa w art. 127 § 1 K.p.a., nie przysługuje od innych czynności organu administracji publicznej, nie przybierających formy decyzji administracyjnej. Wniesienie odwołania od takich czynności winno podlegać badaniu w kontekście jego dopuszczalności (art. 134 K.p.a.). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak również z przyczyn podmiotowych. Konkretyzując uwagi wyłącznie do pierwszej grupy należy uznać, iż mieści się w niej brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, dostępny w internecie). Odnośnie braku przedmiotu zaskarżenia, za poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, należy przyjąć iż mamy z nim do czynienia, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (to jest pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona), albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, stanowi np. czynność materialno-techniczną. Podzielając powyżej zaprezentowane poglądy zauważyć należy, iż merytoryczne rozpatrzenie sprawy w wyniku złożenia odwołania, które jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, jako wniesione od czynności organu administracji nie będącej decyzją administracyjną, prowadzi do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wydanie w takiej sytuacji decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy stanowi bowiem rażące naruszenie art.127 § 1 K.p.a. Od omówionej powyżej czynności faktycznej (materialno-technicznej) starosty, podjętej w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierowaniu pojazdami, nie przysługuje odwołanie do organu administracji wyższego stopnia, bowiem nie stanowi ona decyzji administracyjnej. Czynność ta może zostać poddana kontroli w ramach art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1995 r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym przepisy art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast zgodnie z art. 87 ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 87 ust. 2). Skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 3). W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 4). Reasumując w sytuacji, w której starosta czynnością faktyczną podjętą w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.k.p., polegającą na wydaniu nowego dokumentu prawa jazdy z uwagi na zmianę ujętych w nim danych, narusza prawa osób trzecich, w tym w szczególności prawa osoby której przysługuje uprawnienie do kierowania pojazdami stwierdzone tym dokumentem, osoba ta może, po bezskutecznym wezwaniu starosty do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć tą czynność do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Na obecnym etapie postępowania, z uwagi na stwierdzone powyżej uchybienia, przedwczesną byłaby szczegółowa merytoryczna ocena zgodności z prawem czynności faktycznej Starosty z dnia [...] r., tym bardziej, że wydanego dokumentu prawa jazdy nie ma w aktach administracyjnych. Jednakże z uwagi na dostrzeganą przez sąd konieczność ochrony interesu prawnego skarżącego, który nie jest profesjonalistą w dziedzinie prawa, ogólnie zaznaczyć należy, iż przepis art.18 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami obejmuje swym zakresem wyłącznie zmianę danych, w tym zmianę adresu zamieszkania, ujętych w dokumencie prawa jazdy i nie może on służyć organom administracji praworządnego państwa, jako podstawa do ingerencji w treść uprawnień do kierowania pojazdami stwierdzonych tym dokumentem. Jakakolwiek zmiana przysługujących skarżącemu uprawnień, przy braku szczególnej ku temu podstawy prawnej, mogłaby nastąpić jedynie przy zastosowaniu nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zmierzających do podważenia lub zmiany decyzji administracyjnej przyznającej skarżącemu te uprawnienia. W załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2012 r., poz.973 ze zm.) zamieszczony jest nie tylko wzór dokumentu prawa jazdy, ale także opis tego wzoru, z którego jednoznacznie wynika, że na stronie pierwszej cyfra i dane oznaczają "4b - datę ważności prawa jazdy", zaś na stronie drugiej w tabeli zawierającej 19 wierszy podzielonych na cztery kolumny oznaczone cyframi, odpowiednio wpisuje się: "9 - kategorie prawa jazdy, 10 - data wydania uprawnienia określonej kategorii po raz pierwszy, 11 - data ważności uprawnienia, 12 - ograniczenia." Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.