I OSK 1881/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 144/09 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności oraz stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wydania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 144/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności oraz stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wydania prawa jazdy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Szczecin – Niebuszewo, uchyliło decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wydania W. W. prawa jazdy kat. A, B, C, E nr [...] oraz stwierdziło nieważność ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, że decyzją z dnia [...] marca 1980 r. zarządzono wydanie W. W. prawa jazdy kategorii C. W dniu 8 listopada 1982 r. W. W. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Szczecinie o wydanie wtórnika prawa jazdy kategorii A, B, C i E z uwagi na to, że oryginał został zniszczony. W wyniku wymiany W. W. otrzymał prawo jazdy kategorii C o nr blankietu [...]. W dniu 31 grudnia 1983 r. W. W. zwrócił się ponownie do Urzędu Miejskiego w Szczecinie o wydanie wtórnika prawa jazdy z uwagi na fakt, że poprzednie utracił. W dniu [...] stycznia 1984 r. zarządzono wydanie W. W. wtórnika prawa jazdy kategorii C o nr blankietu [...], który nie został odebrany, ponieważ uprawniony odnalazł utracony dokument. W dniu 18 listopada 2002 r. W. W. złożył wniosek o wymianę prawa jazdy kategorii A, B, C, E na podstawie art. 150 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ zaznaczył, że w aktach brak było dokumentów potwierdzających zdobycie przez W. W. uprawnień kategorii A, B i E. Nie stwierdzono również wydania decyzji o wydaniu prawa jazdy w zakresie przywołanych kategorii. W związku z powyższym zwrócono się do Wojewody Zachodniopomorskiego o odtworzenie wyników egzaminów na prawo jazdy złożonych przez ww. W wyniku przeprowadzonych czynności nie odnaleziono dokumentów potwierdzających przystąpienie do egzaminu w terminie wskazanym przez zainteresowanego. Ponadto na blankiecie prawa jazdy o nr [...] brak było adnotacji potwierdzenia późniejszego uzyskania uprawnień A, B i E z datą i pieczęcią imienną urzędnika. W związku z powyższym Prezydent Miasta Szczecina wydał decyzję o nr [...] o odmowie wydania prawa jazdy kategorii A, B, C, E do czasu udokumentowania okoliczności zdania z wynikiem pozytywnym egzaminu państwowego na kategorię A, B, E. Następnie na mocy drugiej decyzji, jak wskazano w uzasadnieniu, omyłkowo wydanej w tej samej sprawie, w dniu [...] kwietnia 2003 r. Prezydent Miasta Szczecina wydał W. W. prawo jazdy kategorii A, B, B+E, C, C+E. W związku z ujawnieniem powyższej okoliczności pismem z dnia 12 lipca 2006 r. Prezydent Miasta Szczecina wystąpił o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] kwietnia 2003 r. Na ww. decyzję Prokurator Prokuratury Rejonowej Szczecin - Niebuszewo złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie działając w trybie autokontroli i uznając skargę za zasadną wskazało, że decyzja w przedmiocie wydania prawa jazdy W. W. nie zawiera daty wydania, a jedynie datę odbioru prawa jazdy potwierdzoną przez zainteresowanego. Tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 107 §1 k.p.a., co stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności. Organ podkreślił również, że w sprawie wymiany prawa jazdy na podstawie art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym brak jest podstawy prawnej do wydania prawa jazdy w formie decyzji. Wydanie prawa jazdy, a raczej wymiana blankietu prawa jazdy stanowi czynność materialno - techniczną organu administracji. Organ wskazał, że wniosek strony o wymianę prawa jazdy oparty o przepis art. 150 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie stanowi wniosku o zmianę dotychczasowego uprawnienia lub potwierdzenie nowego uprawnienia, lecz stanowi wniosek o zmianę dokumentu, jako zewnętrznego (materialnego) nośnika decyzji potwierdzającej dotychczas posiadane uprawnienie. Ponadto, decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. jest decyzją wydaną w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Kolegium zaznaczyło, że w analizowanej sprawie jedyną decyzją ostateczną nadającą uprawnienia W. W. jest decyzja z dnia [...] marca 1980 r. Na powyższą decyzję W. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, powołując się na wyrok z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie o sygn. akt SA/Sz 1678/03, że wymiana prawa jazdy na podstawie art. 150 ustawy Prawa o ruchu drogowym nie jest decyzją administracyjną, lecz czynnością materialno-techniczną, polegającą na wypełnieniu, zgodnie z posiadanymi przez wnioskodawcę uprawnieniami potwierdzonymi decyzją ostateczną jaką było wydane prawo jazdy, określonego blankietu prawa jazdy wykonanego według przepisów w sprawie wzorów dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami. Zdaniem Sądu przez wymianę prawa jazdy, jako czynność materialno-techniczną, rozumieć należy jednak wyłącznie dokonanie na podstawie stosownego wniosku wymianę dotychczas wykorzystywanego blankietu prawa jazdy, potwierdzającego posiadanie uzyskanych w drodze decyzji administracyjnej uprawnień do kierowania pojazdami określonej kategorii na stanowiący potwierdzenie tożsamych uprawnień, uzyskanych na podstawie tej samej decyzji administracyjnej, nowy blankiet prawa jazdy. W sytuacji złożenia wniosku o wymianę prawa jazdy, organ wniosek ten obowiązany jest rozpoznać w zakresie zgodności jego treści ze stanem prawnym i na jego podstawie wydać zgodny z tym stanem blankiet prawa jazdy. Jeżeli organ wydaje blankiet prawa jazdy zawierający szerszy zakres niż posiadane dotychczas uprawnienia do kierowania pojazdami, przyznane funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją ostateczną, o dodatkowe kategorie to przyjąć należy, że akt stanowiący podstawę wydania niniejszego blankietu skutkuje w istocie zmianą uprawnień wynikających z wydanej uprzednio decyzji administracyjnej w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami. To natomiast nastąpić może wyłącznie poprzez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej w sprawie. W związku z powyższym przyjąć należy, że działający z upoważnienia z upoważnienia Prezydenta Miasta pracownik Urzędu Miejskiego w Szczecinie, rozpatrzył wniosek W. W., jako wniosek o wydanie prawa jazdy o kategoriach A, B, C, B+E oraz C+E i wydał w tym zakresie decyzję administracyjną. Nie ma zatem, w ocenie Sądu I instancji, racji skarżący twierdząc, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. Za właściwy uznano zarzut Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, wydania przez Prezydenta Miasta Szczecina decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie to polegało, zdaniem WSA, na wydaniu decyzji, na podstawie wniosku o wymianę prawa jazdy w oparciu o art. 150 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który powinien podlegać rozpatrzeniu poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej bądź jej odmowę. Organ natomiast dokonał błędnych ustaleń i zaklasyfikował ten wniosek de facto, jako wniosek o wydanie prawa jazdy. Zasadnie organ przyjął również, że decyzja o przyznaniu W. W. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A, B, C, B+E oraz C+E stanowiła decyzję w sprawie, która w zakresie kategorii C została już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, tj. decyzją z dnia [...] marca 1980 r. Wydanie decyzji, która następczo rozstrzygała w przedmiocie posiadania uprawnień do kierowania pojazdami, wymagała zatem uprzedniej zmiany decyzji z dnia [...] marca 1980 r., co w sprawie nie miało miejsca. Nie znalazł natomiast uzasadnienia, w ocenie WSA w Szczecinie, podniesiony w zaskarżonej decyzji Kolegium zarzut rażącego naruszenia prawa polegający na braku wskazania w decyzji Prezydenta Miasta Szczecina daty wydania decyzji o przyznaniu uprawnień w zakresie kierowania pojazdami. W sprawie znana jest data zapoznania W. W. z treścią decyzji w przedmiocie wydania prawa jazdy kategorii A, B, C, B+E oraz C+E, co pokwitował własnoręcznym podpisem i co nastąpiło w tej samej dacie, co wydanie blankietu prawa jazdy potwierdzającego posiadanie uprawnień w powyższych kategoriach, tj. w dniu [...] kwietnia 2003. Można zatem przyjąć, że to w tej dacie wydana została przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta Szczecina. Za nie znajdujące podstaw uznano zarzuty skargi, co do uchybień przeprowadzonego postępowania, a polegające na naruszeniu art. 7, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 77 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazano, że zarzut nie wyjaśnienia, dlaczego inspektor w Urzędzie Miasta Szczecina, który z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecina wydał decyzję podjął stosowne rozstrzygnięcie, nie pozostaje w związku z postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Kwestia błędnych ustaleń faktycznych nie stanowiła bowiem podstaw stwierdzenia nieważności w związku z błędnym dokonaniem aktu subsumcji. Stwierdzenie nieważności nastąpiło bowiem z innych powodów. Co do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu podkreślono, że Kolegium orzekało na podstawie znanego skarżącemu stanu faktycznego, a w sprawie nie ujawniły się nowe dowody, które uzasadniałyby zapoznanie skarżącego z materiałem sprawy. Ponadto od decyzji przysługiwała skarżącemu skarga do sądu administracyjnego, z której to możliwości skarżący skorzystał. Nie można zatem w ocenie Sądu mówić, o ograniczeniu uprawnień procesowych strony. W przedmiocie zarzutu naruszenia zasady pogłębiania obywateli do organów państwa, sformułowanej w art. 8 k.p.a., wskazano, że naruszenie powyższej zasady stanowi przede wszystkim okoliczność utrzymywania w obrocie prawnym decyzji posiadającej kwalifikowane wady, uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Powyższa okoliczność zachodziła w rozpatrywanej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł W. W., domagając się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2007 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami poprzez niewłaściwe przyjęcie, że wydanie wymienionego dokumentu prawa jazdy jest czynnością techniczną i nie wymaga wydania formalnie decyzji administracyjnej; b) art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami poprzez niewłaściwe przyjęcie, że wydana przez Prezydenta Miasta Szczecina decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. stanowi decyzję materialnoprawną w zakresie orzeczenia o przysługujących W. W. uprawnieniach do kierowania pojazdami mechanicznymi, a nie czynność materialno – techniczną polegającą na wymianie dokumentu; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie w granicach sprawy z pominięciem § 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r., na podstawie którego czynność materialno – techniczna polegająca na wymianie dokumentu prawa jazdy następuje na podstawie decyzji; c) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie w granicach sprawy z pominięciem art. 90 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym – a mianowicie nie rozważenie faktu, że skarżącemu muszą także przysługiwać uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w tej sprawie nie występują. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) przewidują odrębne tryby działania organów administracji publicznej w sprawie wydawania i wymiany prawa jazdy. Wymiany prawa jazdy, o której mowa w art. 150 powołanej ustawy, nie można zatem utożsamiać z uzyskaniem prawa jazdy na podstawie art. 90 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż przyznanie stronie prawa jazdy, tj. uprawnienia do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju, jest decyzją administracyjną. Jest to bowiem oparte na przepisie powszechnie obowiązującym, władcze i jednostronne rozstrzygniecie organu administracji publicznej o prawach i obowiązkach indywidualnie wskazanego adresata, w konkretnie oznaczonej sprawie, gdzie między organem administracyjnym a stroną nie występuje ani zależność organizacyjna ani podległość służbowa. Jednakże zwrot "wydanie prawa jazdy" może występować w dwóch znaczeniach. Może on oznaczać wydanie decyzji administracyjnej, nadającej stronie uprawnienie do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju, a także być użyty dla określenia czynności polegającej na wydaniu dokumentu, potwierdzającego posiadanie prawa jazdy określonej kategorii. W tym drugim przypadku mamy do czynienia z czynnością materialno – techniczną a nie decyzją administracyjną (por. wyroki NSA z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 972/05 oraz z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 414/06). W decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. Prezydent Miasta Szczecina nie uwzględnił tej odrębności. W wyniku rozpoznania wniosku W. W. z dnia 18 listopada 2002 r. o wymianę dokumentu w trybie art. 150 ww. ustawy organ wydał akt, który stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Potwierdzono w nim bowiem posiadanie przez W. W. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B, C, B+E oraz C+E, tj. w szerszym zakresie niż dotychczas posiadane. W sytuacji gdy w postępowaniu wszczętym na wniosek o wymianę dokumentu organ I instancji wydał w istocie decyzję o wydaniu prawa jazdy, organ prowadzący zobligowany był zastosować przewidziany w k.p.a. tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nie ma racji wnoszący skargę kasacyjną, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie stanowi decyzji materialnoprawnej w zakresie orzeczenia o przysługujących W. W. uprawnieniach do kierowania pojazdami mechanicznymi, a jest czynnością materialno – techniczną polegającą na wymianie dokumentu w trybie art. 150 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W postępowaniu w sprawie wymiany prawa jazdy nie ma możliwości weryfikowania uprawnień, które kierowca nabył po zdaniu egzaminu państwowego, teoretycznego i praktycznego, a które zostały potwierdzone w decyzji o wydaniu prawa jazdy, co w przypadku skarżącego miało miejsce w dniu [...] marca 1980 r. Wydane wówczas prawo jazdy kategorii C stanowiło potwierdzenie zdobycia umiejętności prowadzenia i kierowania pojazdami oraz złożenia egzaminu państwowego. Trafnie Sąd I instancji ocenił, że w odpowiedzi na wniosek W. W. o wymianę prawa jazdy na podstawie art. 150 ustawy Prawo o ruchu drogowym organ powinien dokonać czynności materialno – technicznej bądź jej odmówić. Decyzja w istocie weryfikująca uprawnienia kierowcy podjęta w trybie przewidzianym do wymiany prawa jazdy jest zatem decyzją wydaną bez podstawy prawnej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 P.p.s.a.