VIII SA/Wa 1270/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. ([...]), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "organ odwoławczy" lub "Dyrektor ARiMR") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez D.D. (dalej jako "skarżący") od decyzji wydanej [...] czerwca 2013 r. przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") w sprawie płatności rolnośrodowiskowych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze. zm.; dalej: "K.p.a."). 2. Stan faktyczny. 2.1. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2011 r. Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. przyznał skarżącemu wnioskowaną płatność w pomniejszonej wysokości. W dniu [...] lipca 2013 r. M. S., jako osoba działająca w imieniu skarżącego, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Dyrektor ARiMR wystosował do wnioskodawcy wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych poprzez sprecyzowanie jakich decyzji dotyczy odwołanie. W odpowiedzi, pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] września 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) uzupełnił braki formalne wskazując decyzje, których dotyczy odwołanie. 2.2. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Dyrektor ARiMR stwierdził uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie przyznania płatności na rok 2011. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja organu I instancji została doręczona w trybie zastępczym pełnomocnikowi skarżącego, zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. (awizowana dwukrotnie w dniach [...] i [...] czerwca 2013 r.). Termin do złożenia odwołania minął z dniem [...] lipca 2013 r. Z akt sprawy wynika zaś, że odwołanie zostało sporządzone i wniesione w dniu [...] lipca 2013 r. Tym samym, odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. 2.3. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 1041/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także jako "Sąd") uchylił zaskarżone postanowienie. Zdaniem Sądu, organ wadliwie zinterpretował treść przepisu art. 44 k.p.a., przyjmując jako wystarczający warunek ziszczenia się skutku, o którym mowa w § 4 tego przepisu, fakt dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję i upływ czternastu dni od dnia pierwszego awiza. Sąd zauważył, iż ze znajdującej się w aktach administracyjnych kserokopii koperty zawierającej według organu decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nie wynika w sposób oczywisty data drugiego awizowania przesyłki skierowanej do skarżącego. Bezsporna jest w ocenie Sądu jedynie data pierwszego awiza w dniu [...] czerwca 2013 r., co potwierdza adnotacja doręczyciela: "Mieszkanie zamknięte. Awizo pozostawiono w skrzynce" oraz podpis doręczyciela z ww. datą na kopercie. Z załączonej koperty nie wynika zaś w oczywisty sposób data powtórnego awizowania. Przy powtórnym awizowaniu na kopercie znajduje się jedynie niewyraźny zapis zawierający nie do końca czytelne cyfry. Przedmiotowy zapis, dodatkowo bez wskazania osoby (brak podpisu), która go umieściła na kopercie, zdaniem Sądu, nie oznacza w żaden sposób daty [...] czerwca 2013 r., którą to przyjął organ jako datę powtórnego zawiadomienia. Nie sposób więc ustalić, czy powtórne zawiadomienie o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym, licząc od dnia pierwszego zawiadomienia, nie było przedwczesne. Organ błędnie zatem przyjął, że poczta dopełniła obowiązku wynikającego z § 3 art. 44 i pozostawiła powtórne zawiadomienie po upływie terminu siedmiu dni. Sąd wskazał nadto, iż w jego ocenie organ nie mógł jednoznacznie stwierdzić, że decyzja w przedmiocie przyznania płatności została skutecznie, w sposób zastępczy doręczona pełnomocnikowi skarżącego. Zauważył, że w aktach administracyjnych wspólnych dla kilku spraw skarżącego, znajduje się kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru, na którym wypisano numery trzech pism. Istotnym jest zaś, że jak wynika z tych akt, organ skierował w sumie do skarżącego pięć decyzji dotyczących różnych płatności. W takiej sytuacji, gdy organ w jednej przesyłce wysyła kilka decyzji, nie może opierać swojego twierdzenia jedynie na tym, że numer pisma zawarty na decyzji wymieniono na zwrotnym potwierdzeniu obioru tej przesyłki. Zdaniem Sądu, trudno jest w ten sposób z całą pewnością stwierdzić, że jedna przesyłka zawierała w sumie kilka decyzji skierowanych do skarżącego. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, nie można uznać, że decyzja organu została skutecznie doręczona skarżącemu z dniem [...] czerwca 2013 r., zaś na podstawie przedstawionego przez organ materiału dowodowego w sprawie brak jest podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego. 2.3. Realizując wytyczne Sądu, Dyrektor ARiMR w oparciu o wyniki postępowania reklamacyjnego prowadzonego przez Pocztę Polską S. A., dokonującej doręczenia ww. przesyłki ustalił, że przesyłkę poleconą [...], po nieudanej próbie doręczenia w dniu [...] czerwca 2013 r., zaawizowano do odbioru w placówce pocztowej. Zawiadomienie pozostawiono zaś w skrzynce oddawczej adresata. W dniu [...] czerwca 2013 r. dokonano powtórnej awizacji przesyłki, a w dniu [...] czerwca 2013 r. zwrócono przesyłkę nadawcy. Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z [...] września 2014 r. Dyrektor ARiMR stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do uwag Sądu w zakresie wątpliwości dotyczących decyzji, które zawierała jakoby przedmiotowa przesyłka listowa, Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że zawierała ona 3 decyzje dotyczące płatności za 2011 r. w zakresie płatności OB, ONW i PRŚ, co potwierdza adnotacja na potwierdzeniu zwrotnym oraz zapis w książce nadawczej. Dyrektor ARiMR powołał się na przepisy art. 44 § 1, art. 57 § 1 oraz art. 129 § 2 K.p.a., i ponownie wskazał, że jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz wyjaśnień operatora, decyzję Kierownika ARiMR awizowano dwukrotnie, tj. w dniach [...] i [...] czerwca 2013 r. Mając na uwadze art. 44 § 4 k.p.a. Dyrektor ARiMR uznał, że powyższa decyzja została skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] czerwca 2013 r. Termin do złożenia odwołania upłynął zaś z dniem [...] lipca 2013 r. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, że odwołanie zostało sporządzone i wniesione do Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu [...] lipca 2013 r. Tym samym, skarżący uchybił terminowi przewidzianemu dla złożenia odwołania. Nie wystąpił nadto o przywrócenie tego terminu. 3. Postępowanie sądowe. 3.1. Skarżący pismem z [...] listopada 2014 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie Dyrektora ARiMR z dnia [...] września 2014 r. Występując o uchylenie zaskarżonego aktu, jako sprzecznego i ignorującego wyrok Sądu w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 1041/13. Jednocześnie skarżący wystąpił z wnioskami o: – zobligowanie Dyrektora ARiMR do respektowania i wykonania postanowień Sądu, wskazanych w prawomocnych wyrokach z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygnatury akt: VIII SA/Wa 1043/13, VIII SA/Wa 1042/13, VIII SA/Wa 1041/13, VIII SA/Wa 1044/13, VIIISA/Wa 1040/13; – stwierdzenie bezczynności oraz opieszałości w merytorycznym ustosunkowaniu się do odwołań skarżącego od decyzji ARiMR, w stosunku do których Sąd w ww. wyrokach, nie stwierdził uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał m. in., iż Dyrektor ARiMR nie odniósł się merytorycznie do jego odwołań od decyzji ARiMR w sprawie błędnego uznania działki "O" za nieużytek, do czego został zobligowany przez Sąd, który nie dopatrzył się uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącego, Dyrektor ARiMR "firmuje" faktyczną bezczynność Agencji w stosunku do jego odwołań. 3.2. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor ARiMR wystąpił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zauważył, że Sąd w zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku nie przesądził o braku uchybienia terminu do złożenia odwołania przez stronę. Wskazał tylko na wątpliwości, które uniemożliwiały w sposób jednoznaczny ustalenie terminu skutecznego doręczenia decyzji Kierownika ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.2. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Dyrektora ARiMR z dnia [...] września 2014 r. stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika ARiMR z [...] czerwca 2013 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."). Z treści tego przepisu wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Do obowiązków organu odwoławczego należy w świetle art. 134 K.p.a. formalna kontrola odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy. Czyli organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne, a także czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Spór w sprawie sprowadza się w pierwszej kolejności do rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości doręczenia decyzji Kierownika ARiMR z [...] czerwca 2013 r., a w drugiej kolejności do oceny, czy skarżący wniósł odwołanie w przewidzianym dla tej czynności terminie. Należało przy tym zbadać, czy Dyrektor ARiMR uwzględnił wskazania Sądu wyrażone w prawomocnym wyroku z 23 kwietnia 2014 r. (VIII SA/Wa 1041/13). Zgodnie z art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z tym dniem rozstrzygnięcie wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne. Aby decyzja mogła być uznana za skutecznie doręczoną, musi być zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. doręczona stronie lub ustanowionemu pełnomocnikowi. Wadliwość doręczenia decyzji może jednak zostać konwalidowana przez stronę postępowania, jeżeli z oświadczeń strony wynika, że weszła w posiadanie decyzji i domaga się merytorycznego rozpatrzenia jego odwołania. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że z argumentacji skarżącego wynika wprost, iż decyzja organu I instancji weszła do obrotu prawnego przed wniesieniem przez niego odwołania (zob. pkt 3 skargi). 5. Zdaniem Sądu, Dyrektor ARiMR pochopnie przyjął, że decyzja Kierownika ARiMR z [...] czerwca 2013 r. została skutecznie doręczona skarżącemu [...] czerwca 2013 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a. w związku z art. 153 u.p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że sporna przesyłka listowa zawierała decyzje organu I instancji z [...] czerwca 2013 r. W aktach sprawy brak jest w szczególności książki nadawczej, na którą powołuje się Dyrektor ARiMR. Z akt sprawy nie wynika nadto, że skarżący udzielił M. S., tj osobie, której zdaniem organu odwoławczego skutecznie doręczono decyzję Kierownika ARiMR w trybie zastępczym [...] czerwca 2013 r., pełnomocnictwa do działania w jego sprawie, w tym do odbioru kierowanej do niego przez organy ARiMR korespondencji. Wciąż istnieją zatem wątpliwości co do tego, czy decyzja Kierownika ARiMR została skarżącemu skutecznie doręczona w trybie zastępczym, tj. zgodnie z przepisami art. 40 § 1 i § 2 oraz art. 44 § 4 w związku z przepisami art. 33 K.p.a. Na niekorzyść skarżącego nie mogą być rozstrzygane wątpliwości odnośnie terminu skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji. Gwarancyjny charakter instytucji doręczenia oznacza, że tylko prawidłowe doręczenie, tzn. dokonane zgodne z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, pozwala na przyjęcie jako skutecznych czynności podejmowanych przez organ, przy czym strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji płynących z wadliwego doręczenia pisma. Powołując się na adnotacje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, organ nie wyjaśnił nadto sposobu oznaczania przesyłek w celu identyfikacji ich zawartości. Tymczasem oznaczenia na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie stanowią powielenia oznaczeń identyfikujących decyzję. Wobec wyraźnych i kategorycznych wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 23 kwietnia 2014 r. (VIII SA/Wa 1041/13), organ odwoławczy winien w wyczerpujący sposób wyjaśnić wszelkie okoliczności dotyczące terminu skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji Kierownika ARiMR z [...] czerwca 2013 r. W świetle argumentacji skarżącego przyjąć przy tym należy, że decyzja organu I instancji weszła do obrotu prawnego. 6. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał skargę za zasadną o tyle, o ile doprowadziła do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia Dyrektora ARiMR. Dokonując formalnej kontroli odwołania właściwy organ administracji publicznej, w tym przypadku Dyrektor ARiMR nie jest upoważniony do merytorycznego odnoszenia się do zarzutów strony. 7. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor ARiMR obowiązany będzie przyjąć, że decyzja organu I instancji weszła do obrotu prawnego. Jeżeli występować będą wątpliwości co do terminu doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, organ odwoławczy obowiązany będzie rozstrzygnąć je na korzyść skarżącego, czyli przyjąć, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione w przewidzianym dla tej czynności terminie przez skarżącego (braki formalne odwołania zostały konwalidowane przez skarżącego, który oświadczył, że wniesienie odwołania było wyrazem jego woli, zob. pkt 3 skargi). Obowiązkiem organu będzie wówczas merytoryczne rozpatrzenie odwołania i doręczenie stosownej decyzji skarżącemu. Jeżeli w aktach sprawy brak jest dokumentu pełnomocnictwa, z którego treści wynika, że skarżący jest reprezentowany przez inną osobę, również w zakresie, o którym mowa w przepisach art. 40 § 1 i § 2 K.p.a., to obowiązkiem organu administracji publicznej jest doręczenie decyzji skarżącemu. Jeżeli występują w tym zakresie wątpliwości, to należy wezwać skarżącego lub jego rzekomego pełnomocnika (osobę wnoszącą podanie) do usunięcia braków podania (odwołania), zgodnie z art. 64 § 2 w związku z przepisami art. 33 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy Dyrektor ARiMR będzie uprawniony do dalszego prowadzenia formalnej kontroli odwołania w trybie art. 134 K.p.a., jeżeli nie będą występować wątpliwości dotyczące terminu skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, o których mowa wyżej. 8. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylony akt nie może być wykonany, Sąd określił zgodnie z art. 152 u.p.p.s.a. (punkt 2). O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał, zgodnie z art. 210 § 1 u.p.p.s.a., gdyż skarżący nie złożył stosownego wniosku w tym zakresie.