VIII SA/Wa 128/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2022 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz skarżącej H. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 11 stycznia 2022 roku, znak: [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego działając na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( Dz.U z 2021 roku, poz. 735 ze zm. dalej kpa) oraz art. 59 ust.3 ustawy z 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników( DZ.U z 2021 roku, poz. 266 ze zm. dalej ustawa), po rozpatrzeniu wniosku H.G. z dnia 10 maja 2021 roku o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, postanowił umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu 10 maja 2021 roku do organu wpłynął wniosek H.G. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Zaległość w tym zakresie dotyczy T. i H. G. za okres od I kwartału 1994 roku do II kwartału 2000 roku. H. G. wraz z mężem T., który zmarł [...] lutego 2020 roku prowadzili działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o pow. [...] ha fizycznych, a tym samym podlegali z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1 stycznia 1991 roku do dnia 23 listopada 2011 roku. W związku z wydzierżawieniem gruntów w dniu 23 listopada 2011 roku zaprzestali pracy w gospodarstwie rolnym. Ubezpieczeniu rolnik podlega z mocy ustawy i jest związane z obowiązkiem opłacania składek na ubezpieczenie – art. 40 ust.1 ustawy. Od składek niezapłaconych w terminie na podstawie art. 40a ust.1 pobiera się opłatę za zwłokę, na zasadach określonych w dziale III rozdział 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa( DZ.U z 2020 roku, poz. 1325 dalej Op). Z uwagi na narastające zadłużenie organ wszczął postępowanie o zabezpieczenie należności poprzez wpis hipoteki przymusowej w księdze wieczystej. Sąd Rejonowy w L. – IV Wydział Ksiąg Wieczystych na wniosek wierzyciela dokonał wpisu w księdze wieczystej T. G. nr [...] hipoteki przymusowej w kwocie [...] zł( należność główna i odsetki) zabezpieczając wskazaną we wniosku zaległość za okres od I kwartału 1994 roku do II kwartału 2000 roku. Wobec braku wpłat, zaległe składki w oparciu o art. 41b ust. 1 ustawy były przez organ sukcesywnie odpisywane jako należności przedawnione. Łącznie Kasa odpisała zaległości przedawnione za okres od I kwartału 1994 roku do III kwartału 2001 roku, w tym zabezpieczoną hipotecznie od I kwartału 1994 roku do II kwartału 2000 roku oraz zaległość poza hipoteką od III kwartału 2000 roku do III kwartału 2001 roku. H.G. oraz jej mąż decyzją z dnia 13 grudnia 2011 roku nabyli prawo do emerytur rolniczych. W dniu 30 września 2011 roku zostało złożone podanie o wyrażenie zgody na ratalną formę spłaty należności i potrącenie należnych kwot z przyznanych świadczeń emerytalnych za okres od IV kwartału 2001 roku do 30 września 2011 roku. Ulga została przyznana na ratalna spłatę należności za okres od IV kwartału 2001 roku do 30 września 2011 roku i zobowiązanie wykonano ostatecznie w dniu 13 grudnia 2016 roku. Organ wskazywał, że zgodnie z art. 41b ust.1 ustawy należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia wymagalności. Zaległość za okres od I kwartał 1994 roku do II kwartał 2000 roku na skutek dochodzenia należności przez KRUS została zabezpieczona hipoteką przed upływem okresu przedawnienia. Ustanowienie hipoteki powoduje, że należność wobec KRUS obciąża rzeczowo nieruchomość mimo upływu okresu przedawnienia. W dniu 10 maja 2021 roku wpłynął do organu wniosek o umorzenie zaległych składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników. Rozpoznając sprawę organ rentowy decyzją z dnia 28 maja 2021 roku umorzył postępowanie w sprawie. Powyższa decyzja została zaskarżona przez H.G. w dniu 1 lipca 2021 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2021 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 644/21 uchylił zaskarżony decyzję. Organ po przeprowadzeniu postępowania uwzględniającego wskazania zawarte w wyżej powołanym wyroku wydał w dniu 11 stycznia 2022 roku decyzje, znak [...] o umorzeniu postępowania biorąc za podstawę art. 105 § 1 kpa. Organ wskazał, że z uwagi na odpisanie w całości zaległych składek, płatnik nie występuje jako dłużnik osobisty. Należności przedawnione obciążają rzeczowo nieruchomość pomimo upływu okresu ich dochodzenia. Organ podnosił, iż przepisy dotyczące przedawnienia składek na ubezpieczenie społeczne rolników zmieniały się na przestrzeni lat. Do dnia 2 maja 2004 roku kwestia przedawnienia należności wobec KRUS wynikała z uregulowań odrębnych. Natomiast z dniem 2 maja 2004 roku został do ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wprowadzony przepis art. 41b gdzie wskazano, że należności ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 2 – 7. Z dniem 1 stycznia 2012 roku został znowelizowany art. 41 ust.1 ustawy. Przepis art. 27 ustawy nowelizującej stanowił, iż do przedawnienia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 41b ust.1 wymienionej w art. 2 oraz art. 24 ust.4, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 roku stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym nową ustawą , z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 roku. Jeśli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012 roku nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Natomiast według art. 41b ust.1 ustawy nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek liczonych do dnia przedawnienia. Kasa w zaskarżonej decyzji wskazała, iż należności za okres od 1 kwartału 1994 roku do 2 kwartału 2000 roku zostały zabezpieczone poprzez wpis hipoteki przymusowej przed upływem okresu przedawnienia. Skargę na decyzję organu wniosła H.G.. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. - art. 105 §1 kpa poprzez umorzenie postępowania bez prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych związanych z przedawnieniem zobowiązania – nierozpoznanie istoty sprawy; - art. 153 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; - art. 70 § 8 i art. 70 § 6 Op poprzez ich pominięcie; - art. 41b ust.2 ustawy poprzez błędne zastosowanie, gdy zobowiązania powstały przed wejściem w życie przepisu. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że wnosiła o umorzenie zaległości powstałych w latach 1994 – 2000. Organ stanął na stanowisku, że brak jest przesłanek pozwalających na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Sąd administracyjny uchylając poprzednią decyzję wskazywał aby organ rozważył treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 roku, syg. akt SK 40/12, co do prawidłowej wykładni art. 41b ust.2 ustawy. Organ wydając ponownie decyzję pominął wytyczne Sądu i nie ustalił skutku w postaci braku przedawnienia należności nie spowodowało zabezpieczenie hipoteczne składek, gdyż hipoteka przymusowa zwykła ustanowiona została w 2000 roku, tj. w czasie obowiązywania przepisu art. 70 §6 Op według którego nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zaległość podatkowa może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki. Przepis ten wyrokiem TK z dnia 8 października 2013 roku, syg. akt SK 40/12 uznany został za niezgodny z Konstytucją. Wtórną niekonstytucyjnością dotknięty jest również przepis art. 70 § 8 Op, który od dnia 1 stycznia 2003 roku jest odpowiednikiem wcześniejszego przepisu art. 70 §6 Op. Jego redakcja różnie się od zakwestionowanego przez TK art. 70 § 6 Op tym, że zawarta w nim norma prawna została rozszerzona o zastaw skarbowy. Z uwagi na tożsamość norm można mówić o tzw. niekonstytucyjności wtórnej art. 70 § 8 Op. Samo ustanowienie hipoteki przymusowej nie ma zatem żadnego znaczenia dla terminu przedawnienia składek. Zdaniem skarżącej organ będąc związany wyrokiem sądu administracyjnego nie zastosował się do wytycznych, co samo w sobie winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację i wskazywał, że skarżąca pozostaje dłużnikiem rzeczowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Na wstępie należy zauważyć, iż organ rozpoznaje sprawę po uchyleniu decyzji przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2021 roku, syg. akt. VIII SA/Wa 644/21 i zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ jest związany oceną prawną i wytycznymi sądu. Należy zauważyć, iż ustalenia faktyczne w sprawie pozostają w sprzeczności dokonaną oceną prawną. Organ ustalił prawidłowo, iż termin przedawnienia należności na ubezpieczenie społeczne skarżącej za okres od pierwszego kwartału 1994 roku do drugiego kwartału 2000 roku upłynął. Jednocześnie w związku z tym, że wierzytelności te zostały przez Sąd Rejonowy w L. zabezpieczone poprzez wpis hipoteki przymusowej w kwocie [...] zł nie uległy przedawnieniu. Następnie organ wskazał na treść art. 41b ust.2 ustawy, który stanowi, że ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Tak więc w sytuacji gdy organ uznaje, że część należności składkowych( zabezpieczone hipotecznie) nie uległa przedawnieniu, to w tym zakresie organ winien rozpoznać merytorycznie wniosek o umorzenie tych należności. Organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa z uwagi na bezprzedmiotowość przedmiotową musiał by uznać, iż organ nie posiada żadnych zaległych składek w stosunku do skarżącej. Takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z art. 41 b ust.2 ustawy, że należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu, a tylko możliwość egzekucji tych należności po upływie terminu przedawnienia jest ograniczona do nieruchomości na której ustanowiono hipotekę przymusową. Zdaniem sądu sama skarżąca w sytuacji gdy składa wniosek o umorzenie należności składkowych uznaje, iż takie zaległości istnieją. Faktycznie organ rozpoznając wniosek o umorzenie należności winien badać czy nie zachodzą przesłanki, iż należności uległy przedawnieniu. Wobec tego do decyzji o umorzeniu należności nie mogą zostać włączone należności przedawnione. Badanie kwestii czy zobowiązanie z tytułu niezapłaconych składek nie uległo przedawnieniu mieści się granicach sprawy w przedmiocie umorzenia należności składkowych. Stosownie do art. 52 ust.1 pkt ustawy w związku z art. 59 §1 pkt 9 Op zobowiązanie z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników wygasa na skutek przedawnienia. Inną przyczyną wygaśnięcia zobowiązania jest jego umorzenie. Sąd administracyjny rozpoznający poprzednio wskazywał na potrzebę analizy wyroku TK w sprawie SK 40/12 co należało uczynić, czego organ nie wykonał. Jednocześnie organ winien dokonać analizy sprawy pod katem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 20 maja 2020 roku, syg. akt P 2/18 gdzie Sąd Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż art. 24 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych ( DZ.U z 2020 roku, poz. 266,321,568,695,875) w zakresie w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zabezpieczonych hipoteką jest zgodny z art. 64 ust.1 Konstytucji RP. W wyżej powołanym wyroku TK odnosi się do wyroku o sygn. SK 40/12 co do konstytucyjności przepisu art. 70 § 6 Op. Co prawda treść wyroku TK odnosi się do składek z FUS, ale w ocenie Sądu analogicznie należy potraktować składki na ubezpieczenie społeczne rolników a zabezpieczone hipoteką. Należy wskazać, iż TK wskazywał na potrzebę odróżnienia przedawnienia zobowiązań podatkowych zabezpieczonych hipoteką i składek na ubezpieczenie społeczne zabezpieczonych hipoteką. TK wskazywał, że ,,mimo że wyrok o sygn. SK 40/12 dotyczy świadczeń o charakterze publicznoprawnym, istnieje zasadnicza różnica między podatkiem a składką na ubezpieczenie społeczne. To, co odróżnia składki od podatków, to przede wszystkim ich celowy i wzajemny charakter. Podatki, choć stanowią dochody budżetowe (samorządowe), z których realizowane są zadania i funkcje publiczne, nie mają charakteru ekwiwalentnego. Podatnik w zamian za uiszczany podatek nie uzyskuje bezpośrednio żadnego świadczenia wzajemnego. Co do zasady, całość dochodów budżetowych, niezależnie od tytułu stanowiącego podstawę ich poboru, przeznaczana jest na ogół wydatków planowanych w danym roku. Składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, których cała suma dochodów przeznaczana jest na wydatki, lecz wpływają bezpośrednio na konto Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS). Stanowią jeden z zasadniczych przychodów tego funduszu. Wywierają znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnionych do wypłaty świadczeń. Natomiast ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nie jest to pełna ekwiwalentność o charakterze kapitałowym, lecz ustalona w ustawie z uwzględnieniem zasad równości i solidarności...’’. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien dokonać analizy wyżej powołanych wyroków TK w kontekście przedawnienia składek na ubezpieczenie rolników zabezpieczonych hipoteką. Jeśli organ uznaje, iż w świetle art. 41b ust. 2 ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne skarżącej, a zabezpieczone hipoteką nie uległy przedawnieniu, a tym samym nie wygasły, winien merytorycznie rozpoznać przedmiotowy wniosek. Jeśli zajmuje stanowisko, iż uległy przedawnieniu mimo zabezpieczenia hipotecznego i w konsekwencji wygasły, to faktycznie postepowanie stało się bezprzedmiotowe. W tym zakresie organ winien zając jednoznaczne stanowisko i w zależności od jego treści albo rozpoznać wniosek merytorycznie badając przesłanki do umorzenia z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego uwzględniając stan finansów wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów albo umorzyć postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Z uwagi na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.