VIII SA/Wa 1296/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. Ć. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu wykonania obowiązku oddala skargę. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (zwany dalej: "PINB", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 32, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., zwana dalej: "u.p.e.a."), orzekł o nałożeniu na M. Ć. (zwany dalej: "skarżący", "strona"): 1) grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia z powodu uchylania się od obowiązku określonego w tytule wykonawczym PINB Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2) obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości: [...] zł. Jednocześnie PINB wezwał do: 1) wpłacenia ww. grzywny i opłaty egzekucyjnej na rachunek organu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia; 2) do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku we wskazanym terminie, orzeczone będzie wykonie zastępcze. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że decyzją Nr [...] z [...] lipca 2010 r. nałożył na skarżącego obowiązek rozbiórki ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki przy ul. K. [...] w R. Obowiązek ten stał się wymagalny od [...] sierpnia 2010 r. Wobec niewykonania przedmiotowego obowiązku (potwierdzonego protokołem czynności kontrolnych z [...] października 2010 r.) do strony wystosowano upomnienie, doręczone zastępczo (w dniu [...] grudnia 2010 r. – dopisek Sądu). Następnie w dniu [...] stycznia 2011 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który doręczono również w trybie doręczenia zastępczego (ze skutkiem w dniu [...] lutego 2011 r. – dopisek Sądu). Kolejne czynności kontrolne przeprowadzone w dniach [...] lipca 2011 r. i [...] lutego 2014 r. wykazały, że obowiązek określony tytułem wykonawczym nie został wykonany. W sprawie PINB wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nakładające na stronę obowiązek wykonania rozbiórki ganku, które uchylone zostało postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r. Ponownie rozpoznając sprawę PINB orzekł o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] zł wskazując, że kwota grzywny jest zgodna z regulacją art. 121 § 2 u.p.e.a., wedle której nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł i jest ona jednorazowa. Organ wskazał przy tym, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym niż wykonanie zastępcze, które bezpośrednio prowadzi do wykonania obowiązku. Ponadto ustalając wysokość grzywny PINB kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. W zażaleniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że nie rozebrał ganku w terminie, ponieważ w czasie demontażu części wewnętrznej (wiatrołapu) zasłabł i trafił do szpitala. Podniósł przy tym, że wysokość grzywny określona przez organ I instancji, przy uwzględnieniu jego dochodu – zasiłku z MOPSu nie jest mniej uciążliwa. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej: "WINB", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2014 r. poz. 1409, zwane dalej: "p.w. "), orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po przedstawieniu stanu sprawy WINB stwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Podał, iż zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Ocenił, iż organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie zastosował się do dyspozycji ww. przepisu. Nadto uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. PINB uznał, że kwota grzywny ustalona w wymiarze [...] zł w stosunku do strony ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia w stosunku do zobowiązanego. Wskazał również, że pomimo faktu, iż decyzja PINB z dnia [...] lipca 2010 r. stała się ostateczna skarżący nie wykonał wynikającego z niej obowiązku. W zakresie ustalonej kwoty grzywny organ odwoławczy stwierdził, że PINB wyczerpująco uzasadnił jej wysokość powołując przy tym odpowiednią podstawę prawną i wykazał, że ustalona kwota grzywny w celu przymuszenia jest zasadna ze względu na niewykonanie egzekwowanej decyzji organu I instancji. Zauważył, iż z protokołu z czynności kontrolnych z dnia [...] września 2014 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowy ganek dobudowany do budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ul. K. [...] w R. nie został rozebrany. Podkreślił także, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skargę do sądu administracyjnego na powołane postanowienie złożył M. Ć. W skardze mającej charakter opisowy, skarżący podał, iż w 2000 r. dobudował część "ganku wiatrołapu sieni" o powierzchni 1.36 m2, za ten czyn został ukarany przez PINB kwotą [...] zł. Odwołując się do WINB zobowiązał się do usunięcia części, którą dobudował, w wyznaczonym terminie. Wyjaśnił, że mieszkanie nabył z wejściem tego ganku do sieni, na ścianie zamontowane są – od lat liczniki energii elektrycznej, i nie posiada on uprawnień do usunięcia tych liczników i zburzenia ganku (sieni). W konsekwencji bowiem zostanie pozbawiony wejścia do budynku mieszkalnego. W dalszej części skargi skarżący odniósł się do kwestii usytuowania budynku mieszkalnego w obrębie drogi krajowej i skutków powyższego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegają oddaleniu. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż kontrolowane postępowanie dotyczyło zgodności z prawem postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a zatem tego, czy organ miał podstawy do stwierdzenia niewykonania przez skarżącego pierwotnego obowiązku (wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] lipca 2010 r. nakazującej obowiązek rozbiórki ganku), oraz czy nałożona grzywna jest prawem dopuszczalna. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Według art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w kontrolowanej sprawie), przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.) i stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji tychże obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnej. Grzywna ta nie ma zatem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 759/11, LEX nr 1082805). Każdy środek egzekucyjny, w tym grzywna w celu przymuszenia, może być nakładany aż do momentu całkowitego wykonania obowiązku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/09, LEX nr 649830). Dopiero w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Przepis art. 119 u.p.e.a. określa, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.). Wedle art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (por. art. 121 § 2 u.p.e.a.). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (art. 121 § 3 u.p.e.a.). Z kolei art. 122 § 1 u.p.e.a. statuuje, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony), 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. W myśl art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy wskazuje, że przepisy powyższe nie zostały naruszone. PINB upomnieniem wezwał skarżącego do niezwłocznego wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce garażu, a ze względu na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku, wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając tytuł wykonawczy. Z uwagi na to, że skarżący w dalszym ciągu uchylał się od wykonania obowiązku rozbiórki ganku określonego w tytule wykonawczym nałożono nań grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. Wydane w tym zakresie postanowienie PINB z [...] grudnia 2013 r. zostało w trybie odwoławczym uchylone postanowieniem WINB z [...] lutego 2014 r. (z uwagi na brak uzasadnienia co do kwoty orzeczonej grzywny). Ponownie rozpoznając sprawę, PINB w toku oględzin przeprowadzonych [...] lutego 2014 r. ustalił, iż obowiązek rozbiórki ganku nie został wykonany. Zwrócić uwagę należy, że okoliczność ta została potwierdzona także w toku postępowania przed organem odwoławczym, który zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego sprawy. Przeprowadzone w dniu [...] września 2014 r. oględziny działki [...], na której usytuowany jest budynek mieszkalny przy ul. K. [...] w R. wykazały, iż skarżący nie dokonał rozbiórki ganku. Zatem przed wymierzeniem spornej grzywny orzekające w sprawie organy ustaliły, że obowiązek rozbiórki ganku nie został wykonany. Także wysokość grzywny nie może być uznana za nadmierną, przeciwnie jest ona adekwatna do ustalonych okoliczności sprawy i została należycie uzasadniona. W odniesieniu natomiast do zarzutów skargi, zaznaczyć trzeba, iż w postepowaniu o nałożeniu grzywny, organy egzekucyjne nie są uprawnione do badania zasadności nałożonego obowiązku. Po drugie okoliczności na które wskazuje skarżący, a mianowicie usytuowanie budynku przy drodze krajowej, fakt zamontowania liczników na ścianie ganku nie stanowią argumentów powodujących odstąpienie od wykonania nałożonego obowiązku. W rezultacie zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.