VIII SA/Wa 131/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta R. 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej paragraf 1 ust. 1 i 3, paragraf 2, paragraf 3 i 4 oraz paragraf 1 ust. 2 obejmujący słowa "oraz obiektów i miejsc określonych w ust. 1 pkt a) i b)"; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, której stwierdzono nieważność, do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Rada Miejska w R. ustaliła zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta R. Działając na podstawie art. 85, 86 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591, ze zm.), Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1 i 3, § 2, § 3, § 4 oraz § 1 ust. 2 w zakresie słów: "oraz obiektów i miejsc określonych w ust. 1 pkt a i b". Przedmiotowej uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 1-5 i 6 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) – dalej ustawa. Organ nadzoru wskazał, iż w dniu [...] sierpnia 2007 roku Rada Miejska w R. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta R. W podstawie prawnej uchwały wskazała przepisy art. 12 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z treści § 1 ust. 1 uchwały wynika, iż przedmiotem uchwały w tej części jest ustanowienie zakazu sytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie: a) szpitali oraz placówek zajmujących się leczeniem i rehabilitacją osób uzależnionych od alkoholu, b) obiektów kultu religijnego, c) targowisk z wyjątkiem hal targowych. Ponadto w § 2 ust. 1 uchwały Rada określiła miejsca, w których może być sprzedawany alkohol do spożycia w miejscu sprzedaży, a więc, że mogą to być pijalnie piwa, wolnostojące ogródki piwne, bary, kawiarnie, lokale restauracyjne oraz funkcjonalnie związane z nimi sezonowe ogródki. Ustaliła też w § 1 ust. 3, § 2 ust. 2 i § 3 uchwały warunki na jakich ma być dokonywana sprzedaż napojów alkoholowych. Podkreślono, iż dokonując powyższych regulacji Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który to przepis upoważnia właściwy organ jedynie do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania tychże napojów. Zasady wskazane w tym przepisie nie mogą wprowadzać zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych innych niż wymienione w art. 14 ustawy. Wskazano również, iż stanowisko zbieżne z w/w poglądem zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2208/05. W świetle dokonanych ustaleń, zdaniem organu nadzoru, jedynie § 1 ust. 1 uchwały zawiera określenie zasad usytuowania obiektów chronionych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi w całości, podkreślając, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przepisy o wychowaniu w trzeźwości w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i w żadnej części nie narusza prawa, a w szczególności art. 12 ust. 2 oraz art. 14 tejże ustawy. Zdaniem Rady Miejskiej w R. ogranicza się ona jedynie do wskazania zasad usytuowania na terenie miasta R. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nie ustanawia natomiast żadnych dalszych i niewskazanych w ustawie zakazów dotyczących sprzedaży tych napojów. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi daje radzie gminy możliwość wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych nie wymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter (art. 14 ust. 1 – ust. 5). Obiekty wymienione w § 1 ust. 1 i 2 uchwały, jak: szpitale i placówki zajmujące się leczeniem i rehabilitacją osób uzależnionych od alkoholu, obiekty kultu religijnego, czy nawet targowiska są obiektami o szczególnym charakterze i w związku z tym zasługują na szczególną ochronę w kontekście ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną do badania przez sądy administracyjne zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Należy przy tym podkreślić, że sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z zakresem rozpoznania sprawy przez ten sąd, albowiem kontrola sądowa jest szersza od zakresu zaskarżenia. Akapit pierwszy zaskarżonej uchwały wskazuje, że podstawę prawną jej wydania stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 149, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm., zwanej dalej w skrócie "ustawą"). Według pierwszego ze wspomnianych unormowań, radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z dyspozycji przepisu art. 12 ust. 2 ustawy wynika zaś kompetencja tego organu do ustalania, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ocena legalności kwestionowanych przez Wojewodę [...] postanowień uchwały Rady Miejskiej w R. zależeć będzie od rozstrzygnięcia, czy organ uchwałodawczy podstawowej jednostki samorządu terytorialnego działał w granicach zakreślonych w art. 12 ust. 2 ustawy, a więc, czy unormowania zawarte w zaskarżonym akcie prawa miejscowego (taki bowiem walor przypisuje się aktom podejmowanym na tej podstawie prawnej) nie wykraczają poza kompetencje rady gminy do ustalenia "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". W pierwszym z zaskarżonych przez Wojewodę [...] uregulowań Rada Miejska w R. – ustaliła w § 1 ust. 1 uchwały niekwestionowany zakaz sytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie: a) szpitali oraz placówek zajmujących się leczeniem i rehabilitacją osób uzależnionych od alkoholu, b) obiektów kultu religijnego, c) targowisk z wyjątkiem hal targowych. Pomimo, iż § 1 ust. 2 uchwały pozwala przyjąć, że zawarte w nim regulacje - określające usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz wskazujące obiekty, w pobliżu których nie mogą być lokowane takie punkty, z jednoczesnym oznaczeniem minimalnej odległości placówek handlowych od chronionych obiektów - nie wykraczają poza przyznane radzie gminy kompetencje do ustalania "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" (art. 12 ust. 2 ustawy), to regulacja ta w odniesieniu do słów "oraz obiektów i miejsc określonych w ust. 1 pkt a) i b)" musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przy ocenie zgodności z prawem regulacji zawartych w § 1 ust. 1 uchwały, należy zauważyć, że bezwzględne zakazy sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych ustawodawca wprowadził w art. 14 ustawy, stanowiąc wyjątkowo w ust. 6 tego artykułu, że "w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych." Jednakże ta kompetencja rady gminy nie znalazła odzwierciedlenia w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały (powołano tam bowiem art. 12 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, nie zaś art. 14 ust. 6 tej ustawy). W zakresie kompetencji przyznanych radzie gminy dyspozycją art. 12 ust. 2 ustawy nie znalazło się natomiast upoważnienie do wprowadzania dalszych, innych niż wymienione w art. 14 ustawy, zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, albowiem art. 12 ust. 2 ustawy uprawnia jedynie do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a nie do rozszerzania katalogu przypadków opisanych w art. 14 (zob. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2006 r., VI SA/Wa 2208/05, niepubl., Lex Nr 194030). Z tych też względów sankcja nieważności musiała dotknąć regulację zawartą w § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w R. oraz § 1 ust. 2 obejmującym słowa "oraz obiektów i miejsc określonych w ust. 1 pkt a) i b). W kontekście poczynionych uwag nie sposób zgodzić się z - wyrażonym w odpowiedzi na skargę - zapatrywaniem, że Rada Miejska w R. nie przekroczyła kompetencji wynikając z art. 12 ust. 2 ustawy, bowiem nie ustanawia żadnego zakazu nie wymienionego w art. 14 ustawy. Trzeba bowiem podkreślić, że organ ten podejmował kwestionowaną uchwałę wyłącznie na podstawie art. 12 ust. 2 i 3, bez jakiegokolwiek odwołania się do art. 14 ust. 6, co w niniejszej sprawie nie legitymowało Rady Miejskiej do wprowadzenia w uchwale dotyczącej zasad usytuowania miejsc sprzedaży także ewentualnych ograniczeń, o których mowa w przepisie art. 14 ust. 6 ustawy. W tym miejscu podnieść należy iż, niezbędnym elementem każdego aktu normatywnego musi być wyraźnie wskazana podstawa prawna, upoważniająca organ władzy publicznej do działania w zakresie przyznanych mu kompetencji. Tekst uchwały rozpoczyna się bowiem od wskazania przepisu prawnego, na podstawie którego akt ten jest wydawany (§ 139 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"). Prawotwórcza działalność organów nie może polegać na konstruowaniu przepisu bez wskazania podstawy prawnej do jego wydania, gdyż takie postępowanie przerzucałoby na adresatów norm a także na organy nadzoru oraz sądy każdorazowe ustalanie istnienia lub nieistnienia właściwej podstawy prawnej do tworzenia przepisów. Nie można bowiem domniemywać generalnej kompetencji organów władzy publicznego do działalności prawotwórczej, skoro organy te obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Rada gminy podejmująca uchwałę na podstawie unormowań zawartych art. 12 ust. 2 i 3 - które upoważniają ten organ do ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - nie może, bez wyraźnego wskazania odpowiednich przepisów kompetencyjnych, wykraczać poza zakres przedmiotowy art. 12 ust. 2. Ponieważ Rada Miejska w R. uchybiła tej zasadzie, wprowadzając zakazy sprzedaży napojów alkoholowych oraz zakazy ich sprzedaży (§ 1 ust. 1 i 3 oraz § 3, 4) bez podania właściwej podstawy prawnej, unormowania te, jako przekraczające upoważnienia zawarte w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, nie mogły pozostać w zbiorze legalnych przepisów prawa miejscowego. Poza sferą kompetencji przyznanych radzie gminy w art. 12 ust. 2 ustawy znalazły się także regulacje zawarte w § 2 uchwały. W przepisie tym miejscowy prawodawca wskazał nie tylko placówki, w których mogą być sprzedawane i podawane napoje alkoholowe, ale określił także warunki, jakie muszą spełniać przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych oraz sformułował wymagania stawiane obiektom handlowym (§ 2 ust.2). Takie określenie warunków sprzedaży zawiera także § 3 uchwały, zaś § 4 normuje warunki budowy, w szczególności pkt b) , c). Z unormowań zawartych w art. 12 ust. 2 ustawy wynika tymczasem, że nie upoważniają one rady gminy do określania warunków (zwłaszcza zaś należących do sfery prawa budowlanego, sanitarnego, przeciwpożarowego), jakim muszą odpowiadać placówki prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych. W dotychczasowym orzecznictwie trafnie podkreślono, że art. 12 ust. 2 ustawy uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę, w żadnym natomiast razie przepis ten nie upoważnia rady gminy do określenia warunków budowy tych punktów, jakie wynikają z przepisów prawa budowlanego, oraz warunków technicznych budowy domów (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 1994 r., SA/Gd 2818/93, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1994, Nr 2, poz. 73). Skoro i w tym zakresie Rada Miejska w R. przekroczyła kompetencje przewidziane w art. 12 ust. 2 ustawy, nie można było utrzymać w obrocie prawnym wadliwych rozwiązań normatywnych. Również powoływanie w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zdaje się być zdaniem Sądu bezzasadne. Ponieważ wszczęte skargą Wojewody [...] postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić przekroczenie przez Radę Miejską w R. kompetencji przewidzianych w art. 12 ust. 2 ustawy wobec wychowaniu wobec trzeźwości wobec przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przeto wobec zaskarżonych uregulowań uchwały tegoż organu należało zastosować dyspozycję z art. 147 § 1 p.p.s.a. - punkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie jak w punkcie 2 wydano na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a.