VIII SA/Wa 132/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] w W. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "MF") utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2013 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej punktacji (oddzielnie dla każdego etapu konkursu) osób, które egzaminu nie zdały, ale zostały powołane na stanowisko naczelnika urzędu skarbowego. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia Minister Finansów wskazał między innymi art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że skarżąca pismem z dnia [...] września 2013 r., powołując się na przepisy u.d.i.p., wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) liczby punktów zdobytych w konkursach przeprowadzonych w latach 2009 - 2013 na stanowiska naczelników urzędów skarbowych, przez osoby które w wyniku tych konkursów powołane na ww. stanowisko; 2) punktacji (oddzielnie dla każdego etapu konkursu) osób, które egzaminu nie zdały, ale zostały powołane na stanowisko naczelnika urzędu skarbowego. MF przekazał skarżącej informacje dotyczące pkt 1 (pismo z dnia [...] października 2013 r.). Natomiast decyzją z dnia [...] października 2013 r. odmówił zaś udostępnienia skarżącej informacji dotyczącej punktacji (oddzielnie dla każdego etapu konkursu) osób, które egzaminu nie zdały, ale zostały powołane na stanowisko naczelnika urzędu skarbowego, czyli w całości odnośnie pkt 2. Zdaniem organu, dane te nie podlegały ujawnieniu w trybie u.d.i.p. z uwagi na treść art. 5 ust. 2 tej ustawy, tj. ze względu na ochronę danych osobowych i ochronę prywatności osoby fizycznej. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca postawiła decyzji zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 61 ust. 1 – 2 i art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a."). Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] października 2013 r. i udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] września 2013 r. znak [...]. W uzasadnieniu podniosła, że organ nie uzasadnił dlaczego uważa, iż informacja o wyniku konkursu osoby, która pełni funkcję publiczną jest jej prywatna sprawą, dlaczego przekonanie o tym organu ma ingerować w zakres art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jednocześnie skarżąca zauważyła, iż nie domaga się informacji chronionych (tj. adresu zamieszkania, PESEL, nr tel. prywatnego, danych o rodzinie), ale domaga się tych informacji, które w pewien sposób są związane z pełnioną funkcją, obrazują poziom przygotowania zawodowego osoby pełniącej ważną funkcję publiczną. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Finansów utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2013 r. Uzasadniając wskazał, iż zasady doboru kandydatów na stanowiska naczelników urzędów skarbowych regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm.) oraz wydanego na podstawie zawartej w ww. ustawie delegacji rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 lipca 2008 r. w sprawie trybu powołania komisji i przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora izby skarbowej i naczelnika urzędu skarbowego (Dz. U. Nr 133, poz. 844). Przytoczył brzmienie art. 5 ust. 5a ww. ustawy, zgodnie z którym dobór kandydatów na stanowisko naczelnika urzędu skarbowego jest dokonywany w drodze konkursu spośród pracowników urzędów i organów podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, którzy posiadają wyłącznie obywatelstwo polskie, wyższe wykształcenie magisterskie prawnicze, ekonomiczne lub inne uzupełnione studiami podyplomowymi prawniczymi lub ekonomicznymi oraz co najmniej czteroletni staż pracy w tych urzędach i organach. Jednocześnie wskazał, iż przepisy art. 5 ust. 5e oraz art. 5 ust. 5f ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. stanowią wyjątek od tej zasady i umożliwiają Ministrowi Finansów obsadzenie stanowisk naczelnika urzędu skarbowego, a tym samym zachowania ciągłości funkcjonowania organu w przypadku, gdy przeprowadzony konkurs nie przyniesie oczekiwanych rezultatów. Minister wywiódł zatem, że ustawodawca w ww. ustawie o urzędach i izbach skarbowych wyraźnie rozdzielił dwa różne tryby powołania na stanowisko naczelnika urzędu skarbowego: "konkursowy" określony w art. 5 ust. 5a oraz pozostający bez żadnego związku z przeprowadzeniem konkursu – wynikający z ww. art. 5 ust. 5f ustawy o urzędach i izbach skarbowych. Organ odwoławczy uznał, iż żądanie skarżącej dotyczy przekazania informacji o liczbie punktów uzyskanej właśnie przez osoby, które w wyniku konkursu nie zdobyły wymaganej liczby min. 68 pkt (nie zostały wyłonione w drodze konkursu), ale pomimo tego zostały przez Ministra Finansów powołane na stanowisko naczelnika urzędu skarbowego. Tak więc żądanie dotyczy informacji o osobach powołanych na stanowisko - w ww. trybie art. 5 ust. 5f ustawy o urzędach i izbach skarbowych. W związku z powyższym Minister stwierdził, że w przypadku ww. osób, udział w konkursie pozostaje bez związku z powołaniem na stanowisko, a tym samym informacje dotyczące tego udziału nie podlegają udostępnieniu osobom trzecim. Jednocześnie podkreślił, że decyzja o udziale w konkursie jest prywatną decyzją każdego z przystępujących do niego kandydatów. Informacja o wynikach postępowania konkursowego traci przymiot prywatności jedynie w przypadku, gdy osiągnięty wynik jest podstawą do powołania danej osoby na stanowisko, na które aplikowała. Natomiast udostępnienie wnioskowanych informacji ingerowałoby w sferę życia prywatnego osób, które nie zdobyły wymaganej przepisami liczby punktów, zaś fakt ich powołania na stanowisko pozostaje bez związku zarówno z udziałem w konkursie, jak i z osiągniętym w nim wynikiem. W kwestii związku między działalnością publiczną, a życiem prywatnym osoby sprawującej funkcję publiczną "(...) nie jest możliwe wypracowanie w tej kwestii jednoznacznych i wyczerpujących kryteriów, które mogłyby się odnosić do wszystkich sytuacji. Ocena w tych sprawach będzie więc z natury rzeczy zrelatywizowana do istniejących, konkretnych okoliczności i uwarunkowań (...)". Minister powołał się także na wyrok WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt: VIII SA/Wa 158/12, w którym Sąd stwierdził, iż decyzja osoby fizycznej, w tym funkcjonariusza publicznego, o udziale w konkursie na naczelnika urzędu skarbowego, ma charakter decyzji prywatnej. Udziału w konkursie na naczelnika urzędu skarbowego nie należy bowiem wiązać ze sprawowaniem funkcji publicznej przez uczestnika tego konkursu, nawet wówczas, gdy uczestnik ten jest funkcjonariuszem publicznym. Informacji o wynikach konkursu można zatem domagać się tylko wobec osób, którym w wyniku danego konkursu powierzono funkcje publiczne (obowiązki naczelnika urzędu skarbowego). Wyniki osób, które brały udział w konkursie, ale nie objęły w efekcie danego konkursu funkcji publicznej, objęte są ochroną przewidzianą w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na prywatność (godność) tych osób. Dlatego też organ odwoławczy wskazał, iż z przyczyn wskazanych powyżej, pełen zakres informacji o łącznej liczbie uzyskanych punktów nie jest przekazywany także wszystkim uczestnikom konkursu. Zawiadomienia o wyniku konkursu kierowane do poszczególnych uczestników zawierają jedynie informacje o osobach, które uzyskały w konkursie wymaganą liczbę min. 68 punktów. Nadto Minister nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej narusza prawo człowieka, jakim jest prawo do informacji publicznej zamieszczone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zauważył bowiem, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, o czym stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl którego ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach m.in. ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. wniosła zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Występując o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, a także nakazanie organowi udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych, postawiła zarzuty naruszenia przepisów: - art. 7 i art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku z 31 ust. 3 Konstytucji RP; - art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; - art. 6, art. 7, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a., w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. i art. 140 k.p.a. Uzasadniając skargę – w ocenie jej autora – Minister Finansów nie dokonał wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w kontekście praw określonych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP jak i ograniczenie dostępu zostało dokonane z naruszeniem art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nadto nie ustalono stanu faktycznego koniecznego do zaprezentowania prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji, gdyż twierdzenia Ministra Finansów nie są niczym poparte, co uniemożliwia weryfikację zasadności dokonanych rozstrzygnięć, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine i art. 140 k.p.a. Zdaniem skarżącej zaprezentowano taką interpretację art. 5 ust. 2 u.d.i.p., która w efekcie uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej oraz niweczy jakąkolwiek formę kontroli społecznej. Jednocześnie skarżący zarzucił, iż Minister nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów środka odwoławczego, czym naruszył art. 15 w związku z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 k.p.a. Nadto wskazał na występujące poważne wady uzasadnień decyzji pod względem prawnym, czym naruszono art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine i art. 140 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Dodać warto, że stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł wystarczających podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie lub wystąpienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. Ramy prawne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 – 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie z art. 16 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Z ust. 2 art. 16 wynika, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W rozpoznawanej sprawie bezsporny jest stan faktyczny dotyczący sprawy z wniosku skarżącej. Spór prowadzony jest przez strony na tle możliwości (obowiązku) udostępnienia skarżącej przez Ministra Finansów informacji publicznej w zakresie punktacji (oddzielnie dla każdego etapu konkursu) osób, które egzaminu nie zdały, ale zostały powołane na stanowisko naczelnika urzędu skarbowego. Skarżąca uzyskała od organu informacje, o które wystąpiła w punkcie 1 wniosku z dnia [...] września 2013 r. tj. liczby punktów zdobytych w konkursach przeprowadzonych w latach 2009 - 2013 na stanowiska naczelników urzędów skarbowych, przez osoby w wyniku tych konkursów powołane na ww. stanowisko. Zdaniem organu, pozostałych informacji, o których mowa w punkcie 2 przedmiotowego wniosku nie należało skarżącej udostępnić, z uwagi na ochronę wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Istota sporu dotyczy wykładni tego przepisu na tle sytuacji prawnej osób biorących udział w konkursach na naczelników urzędów skarbowych, którym powierzono obowiązki naczelnika. Zdaniem Sądu, Minister Finansów trafnie odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej dotyczącej punktacji (oddzielnie dla każdego etapu konkursu) osób, które egzaminu nie zdały, ale zostały powołane na stanowisko naczelnika urzędu skarbowego. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy zasady doboru kandydatów na stanowiska naczelników urzędów skarbowych regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm.) oraz wydanego na podstawie zawartej w ww. ustawie delegacji rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 lipca 2008 r. w sprawie trybu powołania komisji i przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora izby skarbowej i naczelnika urzędu skarbowego (Dz. U. Nr 133, poz. 844). Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 5a ww. ustawy, dobór kandydatów na stanowisko naczelnika urzędu skarbowego jest dokonywany w drodze konkursu spośród pracowników urzędów i organów podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, którzy posiadają wyłącznie obywatelstwo polskie, wyższe wykształcenie magisterskie prawnicze, ekonomiczne lub inne uzupełnione studiami podyplomowymi prawniczymi lub ekonomicznymi oraz co najmniej czteroletni staż pracy w tych urzędach i organach. Natomiast zgodnie art. 5 ust. 5e ustawy o urzędach i izbach skarbowych, minister właściwy do spraw finansów publicznych może nie powołać na stanowisko naczelnika urzędu skarbowego kandydata wyłonionego w drodze konkursu w przypadku, jeżeli żaden z kandydatów nie gwarantuje obiektywnego wypełniania obowiązków naczelnika urzędu skarbowego, zaś art. 5 ust. 5f ww. ustawy, stanowi, iż w przypadku, gdy dwa kolejne konkursy nie wyłonią kandydata oraz w przypadku, o którym mowa w ust. 5e, minister właściwy do spraw finansów publicznych może powołać osobę na stanowiska wymienione w ust. 4 bez konkursu. A zatem zasadnie Minister Finansów uznał, iż przepisy art. 5 ust. 5e oraz art. 5 ust. 5f ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. stanowią wyjątek od tej zasady i umożliwiają Ministrowi Finansów obsadzenie stanowisk naczelnika urzędu skarbowego, a tym samym zachowania ciągłości funkcjonowania organu w przypadku, gdy przeprowadzony konkurs nie przyniesie oczekiwanych rezultatów. Ustawodawca w ww. ustawie o urzędach i izbach skarbowych wyraźnie bowiem rozdzielił dwa różne tryby powołania na stanowisko naczelnika urzędu skarbowego: "konkursowy" określony w art. 5 ust. 5a oraz pozostający bez żadnego związku z przeprowadzeniem konkursu – wynikający z ww. art. 5 ust. 5f ustawy o urzędach i izbach skarbowych. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w przypadku osób, których udział w konkursie pozostawał bez związku z powołaniem na stanowisko naczelnika urzędu skarbowego, a tym samym informacje dotyczące udziału w tymże konkursie (w kontrolowanej sprawie zdobytej punktacji) nie podlegają udostępnieniu osobom trzecim. Należy bowiem zauważyć, że decyzja osoby fizycznej, w tym funkcjonariusza publicznego, o udziale w konkursie na naczelnika urzędu skarbowego, ma charakter decyzji prywatnej. Udziału w konkursie na naczelnika urzędu skarbowego nie należy natomiast wiązać ze sprawowaniem funkcji publicznej przez uczestnika tego konkursu, nawet wówczas, gdy uczestnik ten jest funkcjonariuszem publicznym. Zasadnie zatem organ odwoławczy powołał się przy tym na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stosownie do którego, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Skoro skarżąca domagała się informacji objętych ograniczoną ochroną wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to w tym zakresie Minister Finansów obowiązany był wydać decyzję odmowną. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera takich wad procesowych, które w istotny sposób mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W świetle powyższych rozważań, za chybione lub (i) pozbawione wpływu na wynik sprawy Sąd uznał zarzuty skargi. Za zbędne Sąd uznał jednocześnie cytowanie i szczegółowe odnoszenie się do wszystkich przepisów, których naruszenia dopatrywał się autor skargi. Podzielając co do zasady stanowisko autora skargi dotyczące ratio legis przepisów u.d.i.p. w świetle przepisów art. 7, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zauważyć należy, że dokonując wykładni przepisów u.d.i.p., w tym art. 5 ust. 2, pamiętać należy, że nie zawsze dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (zob. ostatnie zdanie pkt 5.3.4. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 14/05; OTK-A 2006/3/30 oraz Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Skoro sporne informacje objęte są ochroną na podstawie art. 5 ust. 2 u.p.d.i.p., to za zbędne uznać należy szczegółowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów postawionych przez autora skargi na tle przepisów tej ustawy. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.