VIII SA/Wa 132/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skarg B. K. i B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu wykonania obowiązku oddala skargi. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent Miasta R. (zwany dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 1a pkt. 12 lit. b, art. 64 a § 1 pkt 1, art. 119 , art. 120, art. 121 § 1, 2 i 3, art. 122, art. 123 i art. 124 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., zwana dalej: "u.p.e.a.") i art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), po raz kolejny orzekł o nałożeniu solidarnie na B. K. i B. M. (zwane także: "skarżące", "strony") współwłaścicielki nieruchomości położonej w R. przy ul. G. [...] (działka nr ewid. [...]): 1) grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości przy ul. G. [...] w R. do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej w ul. G.; 2) obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości: [...] zł; 3) wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym znak [...] z dnia [...] lutego 2010 r., w terminie do dnia [...] października 2015 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent nałożył na współwłaścicielki nieruchomości przy ul. G. [...] obowiązek jej przyłączenia do istniejącego kanału sanitarnego w ulicy G. w terminie do dnia [...] kwietnia 2009 r. Następnie za zgodą stron decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Prezydent określił nowy termin wykonania ww. obowiązku do dnia [...] lipca 2009 r. W dniu [...] września 2009 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Wodociągi Miejskie Sp. z o. o. w R. informujące, że przyłącze kanalizacji sanitarnej do posesji przy ul. G. [...] nie zostało wykonane. Wobec niewykonania przedmiotowego obowiązku w terminie, upomnieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] wezwano skarżące do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone stronom w dniach [...] października 2009 r. i [...] listopada 2009 r. Mimo upomnienia obowiązek nadal nie został wykonany, co spowodowało wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. W celu doprowadzenia do wykonania wyżej określonego obowiązku zastosowany został środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, ze względu na jego charakter. Wykonanie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej wymaga uzyskania stosownych uzgodnień, m. in. zarządcą sieci oraz wykonania czynności wynikających z przepisów prawa budowlanego, których może dokonać osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] maja 2010 r. nałożono solidarnie na skarżące pierwszą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł oraz wyznaczono nowy termin wykonania przyłącza do dnia [...] czerwca 2010 r. Na skutek złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. utrzymało ww. postanowienie w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1059/10 orzekł o oddaleniu skargi. Pomimo grzywny i wyznaczenia nowego terminu obowiązek nie został wykonany. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nałożono drugą grzywnę w wysokości [...] zł oraz ponownie określono nowy termin wykonania przyłącza do dnia [...] września 2011 r. Na skutek złożonego zażalenia Kolegium postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. utrzymało ww. postanowienie w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 693/11 orzekł o oddaleniu skargi. Niewykonanie obowiązku w ww. terminie spowodowało nałożenie trzeciej grzywny w wysokości [...] zł - postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz określono kolejny nowy termin jego wykonania do dnia [...] października 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do złożenia zażalenia. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 881/12 orzekł o jej oddaleniu. Następnie organ I instancji po raz czwarty postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. orzekł o nałożeniu grzywny w wysokości [...] zł. Na skutek złożonego zażalenia Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. utrzymało ww. postanowienie w mocy. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1070/13 orzekł o jej oddaleniu. Pomimo nałożenia czwartej grzywny przyłącze nadal nie zostało wykonane, o czym pismem z dnia [...] listopada 2014 r. poinformowały Wodociągi Miejskie w R. Sp. z o. o. W związku z powyższym przedmiotowym postanowieniem została nałożona solidarnie na skarżące piąta grzywna w kwocie [...] zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. W postanowieniu został określony nowy termin wykonania obowiązku do dnia [...] października 2015 r. Jednocześnie Prezydent wskazał, iż zgodnie z art. 121 § 1, § 2 i § 3 u.p.e.a., grzywna może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł. W zażaleniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie B. K. wniosła o wstrzymanie egzekucji grzywny podnosząc, że jest to już piąta grzywna. Poprzednie cztery grzywny zostały ściągnięte z jej poborów. Wywiodła, że samodzielnie nie jest w stanie podłączyć nieruchomości do kanału sanitarnego wobec sprzeciwu drugiej współwłaścicielki. W sprawie wykonała mapkę, nie mniej B. M. nie wyraża zgody na wykonanie podłączenia. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: "k.p.a."), orzekło o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, iż grzywna w celu przymuszenia jest formą nacisku w celu skłonienia zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Grzywna powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie w celu przeciągnięcia postępowania egzekucyjnego, a sama grzywna była możliwa do ściągnięcia. Wskazało, że na podstawie decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. odwołująca i druga współwłaścicielka - jako właścicielki działki położonej przy ul. G. [...] w R. zostały zobowiązane do przyłączenia swojej posesji do istniejącego kanału sanitarnego w ulicy G. w terminie do [...] kwietnia 2009 r. Decyzji tej nie wykonały. Mimo upomnienia obowiązek nadal nie został wykonany co potwierdza pismo Wodociągów Miejskich w R. Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2014 r. informujące o zawarciu przez właścicieli nieruchomości jedynie umowy na dostawę wody. Postanowienie o nałożeniu pierwszej grzywny w celu przymuszenia zawierało pouczenie, że w razie nie wykonania obowiązku będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości. Zaskarżonym postanowieniem nałożono solidarnie na skarżące jako współwłaścicielki nieruchomości kolejną piątą grzywnę w kwocie [...] zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości położonej przy ul. G. [...] w R. do kanalizacji sanitarnej. Jednocześnie organ I instancji pouczył strony, że w razie nie wykonania obowiązku będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie i wezwał do wykonania obowiązku określonego tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 2010 r. w terminie do [...] października 2015 r. Charakter obowiązku sprawia jak wyjaśnił organ, że właściwym środkiem egzekucyjnym jest grzywna w celu przymuszenia, a podstawą jej nałożenia jest przepis art 119 u.p.e.a., wedle którego grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Wysokość grzywny została ustalona z uwzględnieniem dochodów uzyskiwanych przez osoby zobowiązane, z uwzględnieniem spełnienia roli środka przymusu. Odnosząc się do argumentów zażalenia Kolegium stwierdziło, iż skoro skarżąca utrzymuje się z emerytury w wysokości [...] zł, to grzywna w wysokości [...] zł jest możliwa do ściągnięcia i jednocześnie stanowi dolegliwość aby nakłonić osoby zobowiązane do wykonania egzekwowanego obowiązku. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji zawarł pouczenia wymagane przepisami prawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 121 § 1, 2 i 3 u.p.e.a., grzywna może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo grzywna nie może przekroczyć 10.000 zł. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000zł, a w stosunku do osób prawnych kwoty 200.000zł. W aspekcie powyższych limitów kwotowych grzywien stwierdził, że wysokość grzywny w kwocie [...] zł jest racjonalna. Ponadto przepis art. 125 u.p.e.a. przewiduje, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a nawet mogą zostać zwrócone w wysokości 75% lub w całości na wniosek zobowiązanego. Skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyły obie skarżące. B. K. wniosła o wstrzymanie kary grzywny i egzekucji. Podała, że samodzielnie nie jest w stanie wykonać podłączenia do kanalizacji sanitarnej bez zgody i współpracy B. M. Poniosła koszty związane ze sporządzeniem mapki w kwocie [...] zł. Wskazała, że cztery poprzednie grzywny zostały ściągnięte z jej poborów, także ona opłaca podatek z nieruchomości. Aktualnie wystąpiła do sądu o zniesienie współwłasności. B. M. w złożonej skardze szeroko opisała swoją sytuację rodzinną i konflikty z B. K. W odniesieniu do meritum sprawy nie przedstawiła swojego stanowiska, wniosła o umorzenie nałożonej grzywny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r., Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), postanowił o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skargi ww. odpowiednio o sygn. VIII SA/Wa 132/15 i VIII SA/Wa 133/15, i prowadzeniu sprawy pod sygn. akt VIII SA/Wa 132/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi podlegają oddaleniu. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż kontrolowane postępowanie dotyczyło zgodności z prawem postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a zatem tego, czy organ miał podstawy do stwierdzenia niewykonania przez skarżące pierwotnego obowiązku, oraz czy nałożona grzywna jest prawem dopuszczalna. W poddanych sądowej kontroli sprawach nie bada się natomiast zasadności pierwotnie nałożonego obowiązku wykonania przyłączenia do kanalizacji sanitarnej, gdyż skarżące nie złożyły w terminie ustawowym żadnych zarzutów w tym względzie. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one m.in. bezpośrednio z przepisu prawa. W kontrolowanym postępowaniu uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków (wierzycielem) jest, stosownie do art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Prezydent. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Według art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w kontrolowanej sprawie), przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji tychże obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnej. Grzywna ta nie ma zatem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 759/11, LEX nr 1082805). Każdy środek egzekucyjny, w tym grzywna w celu przymuszenia, może być nakładany aż do momentu całkowitego wykonania obowiązku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/09, LEX nr 649830). Dopiero w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Przepis art. 119 u.p.e.a. określa, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.). Wedle art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (por. art. 121 § 2 u.p.e.a.). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (art. 121 § 3 u.p.e.a.). Z kolei art. 122 § 1 u.p.e.a. statuuje, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony), 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. W myśl art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Akta przedmiotowych spraw potwierdzają, iż przepisy powyższe nie zostały naruszone. Prezydent upomnieniem wezwał skarżące do niezwłocznego wykonania obowiązku polegającego na podłączeniu nieruchomości stanowiącej ich współwłasność do kanalizacji sanitarnej, a ze względu na niewywiązanie się z nałożonego na nie obowiązku, wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając tytuły wykonawcze. Z uwagi na to, że skarżące w dalszym ciągu uchylały się od uczynienia zadość obowiązkowi określonemu w tytułach wykonawczych nałożono na nie grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] zł, a następnie wobec ich bezczynności w odniesieniu do nałożonego obowiązku grzywny dwa razy po [...] zł, oraz czwartą w kwocie [...] zł. Przy czym, zwrócić uwagę należy, że każda kolejna grzywna była nakładana po ustaleniu niewykonania ww. obowiązku. Aktualnie ustalenie, iż obowiązek wykonania przyłączenia do kanalizacji sanitarnej nie został wykonany, nastąpiło na podstawie informacji uzyskanej od Wodociągów Miejskich w R. Sp. z o.o. (pismo z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...]). Zatem przed wymierzeniem spornej grzywny organ ustalił, że obowiązek nie został wykonany. Oceniając wysokość grzywny, nie może być uznana za nadmierną, przeciwnie jest ona adekwatna do ustalonych okoliczności sprawy. Ponadto zauważenia wymaga, że grzywna nie jest sankcją karną, lecz środkiem dyscyplinującym, ponadto powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie w celu przeciągania postepowania egzekucyjnego, albo zastępczego wykonania obowiązku. Zdaniem Sądu organ przy nałożeniu grzywny uwzględnił sytuację materialną skarżących. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi B. K. stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie, nie zawierają one argumentów prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszym postępowaniu administracyjnym (egzekucyjnym) nie mają zastosowania szeroko pojęte zasady współżycia społecznego. Również zarzuty skarżącej odnoszące się do konfliktu rodzinnego na tle rozliczeń majątkowych pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżąca powinna podjąć skuteczne działania prawne dla rozwiązania zaistniałego zdarzenia w postępowaniu egzekucyjnym. Podobnie opisowa skarga B. M. pozbawiona jest jakichkolwiek merytorycznych argumentów, skarżąca skupia się wyłącznie w swoich wywodach na własnych problemach rodzinnych, zdrowotnych i finansowych. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.