VIII SA/Wa 132/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...]z dnia [...]grudnia 2018 roku [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096, tj. dalej kpa) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r. poz. 1202, z późn. zm. jako prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania A. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako PINB), nr [...] z dnia [...].09.2018 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej w [...] zlokalizowanym na działce nr ewid. [...]przy ul. [...]w [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Pismem z dnia [...].03.2018 r. A. G. zawiadomił PINB w [...] o dopuszczeniu się samowoli budowlanej w budynku zlokalizowanym przy ul. [...]w [...]przez G.G.. Zawiadomieniami z dnia [...].04.2018 r. oraz [...].04.2018 r. organ I instancji poinformowało zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych na gruncie, w przedmiotowym obiekcie. W dniu [...].04.2018 r. na działce nr ewid. [...] przeprowadzono czynności kontrolne. Decyzją Nr [...]z dnia [...].09.2018 r. PINB w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...]przy ul. [...] w [...], uznając, iż nie doszło naruszeń przepisów prawa budowlanego poprzez samowolne wykonywanie robót budowlanych, bądź zmianę sposobu użytkowania obiektu. Odwołanie od w. rozstrzygnięcia złożył w terminie ustawowym A. G.. Po rozpatrzeniu akt sprawy stwierdzono co następuje: Organ wskazał, że kompetencje organu drugiej instancji obejmują zarówno korygowanie wad prawnych rozstrzygnięć organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja nr [...] z dnia [...].09.2018 r., którą PINB w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej w [...] zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części ". Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sytuacji staje się bezprzedmiotowe jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość zachodzi więc wtedy gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w jego toku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5.07.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 461/13). Wówczas - jak wskazywał wielokrotnie w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny - jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytorycznie pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 21.02.2006 r. sygn. akt I OSK 967/05, wyrok NSA z dnia 31.01.2006 r. sygn. akt I OSK 978/05, wyrok NSA z dnia 07.12.2006 r. sygn. akt II OSK 286/05). Organ podnosił, że skarżący wnosił o kontrolę w [...] zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], który stanowi przedmiot współwłasności pomiędzy A. G. oraz G. G.. W dniu [...].04.2018 r. na ww. działce przeprowadzono czynności kontrolne, podczas których stwierdzono "istniejący budynek II kondygnacyjny z podpiwniczeniem. Budynek murowany zlokalizowany na wygrodzonej nieruchomości a ścianą zachodnią przy chodniku ul. [...]". Obecny podczas kontroli G. G. oświadczył, że "nie prowadzi żadnych robót budowlanych a aktualne wnioski sąsiada mają podłoże w prowadzonych postępowaniach sądowych o charakterze cywilno-prawnym o zniesienie współwłasności budynku będącego przedmiotem kontroli. " Zdaniem organu odwoławczego PINB w [...] zasadnie uznał, że w obecnym stanie rzeczy brak jest podstaw do podejmowania działań w ustawowo przyznanym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego w pierwszej kolejności należy podkreślić, że sprawa dotycząca samowoli budowlanej w przedmiotowym budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] była już przedmiotem badania przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji. W dniu [...].10.2013 r. na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że w istniejącym budynku handlowo-administracyjnym przeprowadzone zostały roboty budowlane polegające na dokonaniu na pierwszej kondygnacji budynku rozbiórki ścianek działowych oraz ścian nośnych wewnętrznych, trzonu kominowo - wentylacyjnego, wybudowaniu słupów żelbetowych wraz z podciągami, zamurowaniu otworów okiennych i odtworzeniu otworów okiennych w ścianie zachodniej. Ponadto wybudowano nowe ścianki działowe. Wykonane roboty nie zmieniły powierzchni zabudowy i kubatury budynku. Na parterze budynku dokonano rozbiórki ścianek działowych oraz ścian nośnych wewnętrznych, wyburzono słupy konstrukcyjne żelbetowe, podciągi oraz wieniec żelbetowy, rozebrano trzon kominowo – wentylacyjny. W piwnicy dokonano rozbiórki trzonu kominowego w części ścianek działowych oraz wykonano drewniane podstemplowanie w miejscu schodów do piwnicy. G. G. w toku postępowania przedłożył zgłoszenie na wymianę okien i demontaż ścianek działowych. Wobec powyższych ustaleń PINB w [...] decyzją Nr [...]z dnia [...].02.2014 r., znak: [...], nakazał G. G. wykonanie w nieużytkowanej części budynku, robót budowlanych określonych w poz. 1.0. inwentaryzacji sporządzonej przez inż. H. Z., tj. wykonanie wzmocnienia części podciągu nad parterem dwoma ceownikami 180. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...]WTNB nr [...]z dnia [...].05.2014 r., znak: [...], która stała się prawomocna. W dniu [...].10.2014 r. dokonano kolejnych oględzin w przedmiotowej sprawie, które wykazały wykonanie wzmocnienia części podciągu nad parterem dwoma ceownikami. G. G. poinformował, że bezzwłocznie przedstawi opinię osoby uprawnionej, która potwierdzi zgodność wykonania wzmocnienia z warunkami technicznymi i sporządzoną opinią. Inwestor wywiązał się z ww. obowiązku, przedstawiając w dniu [...].12.2014 r. stosowne oświadczenie. Wobec powyższego decyzją nr [...]z dnia [...].12.2014 r. organ powiatowy stwierdził wykonanie obowiązku nakazanego ww. decyzją Nr [...]z dnia [...].02.2014 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją tut. organu Nr [...]z dnia [...].04.2015 r. znak: [...]. Następnie należy wskazać, że kolejna kontrola przedmiotowego budynku przy ul. [...] przeprowadzona w dniu [...].04.2018 r. na skutek wniosku A.G. z dnia [...].03.2018 r. ww. zakresie potwierdziła ustalenia dokonane przez PINB w [...] w trakcie postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2015 r. W ww. protokole jednoznacznie wskazano, że "Dokonano konfrontacji stanu budynku z dokumentacją fotograficzna znajdującą się w aktach zakończonego postępowania administracyjnego [...] w szczególności wykonanych w czasie kontroli w dniu [...].08.2013 r. oraz [...].10.2013 r. Potwierdza się stan budynku tożsamy z w/w dokumentacją fotograficzną. Nie stwierdzono wykonania robót budowlanych jak również rozpoczęcia bądź zmiany docelowego sposobu użytkowania budynku. Zdaniem [...]WINB analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowym budynku, po wydaniu przez organ I instancji decyzji nr [...] z dnia [...].12.2014 r. stwierdzającej wykonanie nakazanych obowiązków, która następnie została utrzymana w mocy decyzją tut. organu Nr [...]z dnia [...].04.2015 r., nie zostały wykonane żadne roboty budowlane, które mogłyby podlegać kontroli organu nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu zdaniem organu wskazać należy, że w ocenie tut. organu brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń poczynionych przez PINB w [...] w niniejszej sprawie. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów zatrudnione są osoby, które posiadają uprawnienia budowlane we właściwym zakresie, wobec czego są w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót pod względem technicznym. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego to fachowy pion i skoro uznał, podczas licznych kontroli oraz na podstawie zgromadzonej dokumentacji, że stan faktyczny po przeprowadzonych robotach budowlanych nie budzi wątpliwości, a jednocześnie nie ma innych dokumentów technicznych wskazujących na inne ustalenia dokonane przez podmiot uprawniony, to brak jest podstaw do podważenia dokonanych przez niego ustaleń. Jeżeli organ nadzoru budowlanego wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych i nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia skutecznego kontrdowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Zadaniem organu nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza. Pozostałe argumenty przedstawione przez skarżącego w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. W ślad za organem powiatowym należy stwierdzić, że podnoszone przez A. G. zarzuty dotyczą przede wszystkim spraw z zakresu prawa cywilnego, które powinny być rozstrzygane przed sądem powszechnym. Zdaniem [...]WINB skarżona decyzja w żaden sposób nie narusza przepisów prawa, na podstawie których została wydana, zaś organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego rozpatrzył przedmiotową sprawę w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i uzasadnił swoje stanowisko w treści wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Organ II instancji w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji, w związku z czym należało utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż należało orzec jak w sentencji. Skargę na decyzje organu odwoławczego wniósł A. G., który wskazywał, że doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej – art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 kpa oraz przepisu art. 28 ustawy prawo budowalne. W uzasadnieniu skargi opisywał całokształt działań – robót budowlanych wykonywanych przez inwestora G. G., które w ocenie skarżącego są samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowlane. Wskazywał, że inwestor usunął ściany nośne, bezprawnie naciął zewnętrzną, wschodnią ścianę nośną. Działania te jego zdaniem spowodowały, że została naruszona konstrukcja nośna przedmiotowego budynku. W sytuacji obciążenia płaskiego dachu śniegiem spowodowało zwiększenie się ,,rysów‘’ na ścianach i stropach. Zdaniem skarżącego obecny stan techniczny budynku zagraża bezpieczeństwu utraty zdrowia, a nawet życia ludzkiego. Zdaniem skarżącego nie może on uczestniczyć w pełni w oględzinach, a inwestor pokazuje inspektorom nadzoru budowlanego tylko to co chce pokazać. Skarżący również wskazuje na bezprawne działania inwestora w postaci prowadzenia nielegalnej działalności handlowej w budynku, dewastacji urządzeń firmy Orange, zdewastowania starego układu kanalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d)wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Jednocześnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania aby mogło stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność naruszenia musi przejawiać się tym, iż tym, że brak tego uchybienia mógłby spowodować, że treść rozstrzygnięcia organu byłaby inna. Należy zauważyć, iż organ nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia, iż doszło do wykonania w obiekcie robót budowlanych, które wymagały zgody organu architektoniczno – budowlanego zarządził oględziny obiektu. Z tej czynności został sporządzony protokół, który obrazuje stan obiektu budowlanego pod względem technicznym czy też prowadzonych robót. Organ wskazał, iż już we wcześniejszym okresie toczyły się postępowania (lata 2013 – 2014) związane ze zgłoszeniem przez A. G. samowoli budowlanej w przedmiotowym obiekcie. Organ podnosił, iż poprzednim postępowaniu została sporządzona dokumentacja – protokół oględzin oraz dokumentacja fotograficzna obrazująca stan obiektu, wykonane roboty budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał w dniu [...]stycznia 2014 roku postanowienie nr [...]w którym wstrzymał prowadzone przez G. G. prowadzone roboty budowlane na podstawie zgłoszenia oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej z zakresu wykonanych robót budowlanych i rozbiórkowych. Ten sam organ decyzją z dnia [...]lutego 2014 roku, nr [...] nakazał wykonać w terminie 30 dni roboty budowlane w nieużytkowanej części budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] – określone w poz. 1.0 sporządzonej przez inż. Z. inwentaryzacji tj. wykonanie wzmocnienia części podciągu nad parterem dwoma ceownikami 180. Następnie PINB w [...] decyzją z dnia [...]grudnia 2014 roku, nr [...]stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia [...]lutego 2014 roku. Decyzja ta kończyła postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem A. G. z [...]sierpnia 2013 roku. Stanowisko organu w zaskarżonej decyzji wskazujące, iż od poprzedniego postępowania wyżej opisanego nie zostały podjęte żadne roboty budowlane, ani nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu zasługuje na akceptację. Organ dysponował materiałem poglądowym w zakresie stanu obiektu, wykonanych prac z okresu 2013 -2014 roku i mógł porównać ten stan do obecnego stanu. Protokół oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną z dnia [...]kwietnia 2018 roku stanowi dowód aktualnego stanu tegoż obiektu. Fakt, nie podpisania tego protokołu przez skarżącego nie może tego dowodu dyskwalifikować. Pracownicy organu podczas oględzin zapoznali się ze stanem obiektu i nie zgłaszali żadnych uwag co do jego aktualnego stanu technicznego. Skarżący nie przedstawił żadnych zarzutów w stosunku do przeprowadzonego dowodu, ani nie zaoferował w toku postępowania wyjaśniającego innych dowodów potwierdzających, iż zostały przeprowadzone inne roboty budowalne, które wymagały zgody odpowiednich organów i stanowiły samowolą budowlaną oraz że stan obiektu budowlanego grozi katastrofą budowalną. Dokonanym ustaleniom faktycznym w sprawie nie można postawić zarzutu sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału. Taka sprzeczność zachodzi wtedy, gdy powstaje dysharmonia pomiędzy materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a konkluzją, do jakiej dochodzi organ na podstawie tego materiału. Prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych dawało organowi prawo do analizy prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero na tle prawidłowych ustaleń faktycznych możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Należy też zauważyć, iż skarżący oraz uczestnik jako współwłaściciele przedmiotowego obiektu toczą od lat spory prawne zarówno na tle przepisów prawa administracyjnego (warunki zabudowy, nielegalne wykonywanie robót budowlanych), jak i prawa cywilnego (zniesienie współwłasności), jak również wnoszą wzajemne oskarżenia o naruszenie przepisów prawa karnego. Mnogość spraw, wzajemnych pretensji w ocenie Sądu powoduje, iż skarżący oraz uczestnik są negatywnie nastawieni do siebie i mało obiektywni w ocenie stanu rzeczywistego przedmiotowego obiektu budowalnego. W ocenie Sądu formułowane zarzuty co do obiektywizmu organu nadzoru budowlanego nie znajdują potwierdzenia, a sam fakt nie potwierdzenia zarzutów stawianych przez skarżącego co do wykonywanych prac nie może tego zarzutu potwierdzać. W sytuacji gdy nie znalazły potwierdzenia zarzuty o wykonywanych samowolnie robotach budowalnych, czy też zmiany sposobu użytkowania obiektu dawało to podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.