VIII SA/Wa 137/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie nadania nazwy ulicy oddala skargę. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] grudnia 2017 roku Wojewoda [...] w sprawie nadania nazwy ulicy, biorąc za podstawę art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 roku o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r. poz. 744 ze zm., dalej jako "ustawa") zmienił dotychczasową nazwę ulicy położonej w Mieście P. z 15 Stycznia (1945) na Niepodległości. W uzasadnieniu zarządzenia organ nadzoru wskazywał, że w dniu 2 września 2016 roku weszła w życie ww. ustawa. Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy między innymi ulic upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944 – 1989. W przypadku niewykonania przez organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązku w ustawowym terminie na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin na podjęcie działań przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Rada Miasta P. nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała zmiany nazwy ulicy 15 Stycznia (1945). Wojewoda zwrócił się, w trybie art. 6 ust. 3 ustawy, do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. W dniu 6 grudnia 2017 roku wpłynęła do organu nadzoru opinia IPN. W ocenie IPN nazwa ulicy 15 Stycznia (1945) wypełnia normę art. 1 ustawy. Nazwa "15 Stycznia" odnosi się do daty 15 stycznia 1945 r. W nazwie ulicy nie zawarto pełnej daty, wskazującej upamiętnienie innego konkretnego wydarzenia. Jednakże z pisma Burmistrza P. z dnia 6 listopada 2017 r. wynika wprost, że nazwa 15 Stycznia funkcjonuje w mieście jako upamiętnienie dnia wyzwolenia P. spod okupacji hitlerowskiej. Stwierdzenie, że 15 stycznia 1945 r. doszło do "wyzwolenia P." do dziś wzbudza kontrowersje. Choć tego dnia Armia Czerwona i podporządkowane jej oddziały Wojska Polskiego wyparły z miasta Niemców, to na ich miejsce wszedł nowy ciemiężyciel. Okupacja niemiecka została zamieniona na sowiecką. Nazwa 15 Stycznia (1945) symbolizuje komunizm i jako taka podlega zmianie. Organ nadzoru wskazał, że stosownie do art. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy podstawowym jej założeniem było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów, cmentarzy, a także własności prywatnej. Polityka historyczna dotyczy interpretacji faktów, bytów i zdarzeń oraz jest rozpatrywana w kategoriach racji stanu społeczeństwa i narodu, jako element mający charakter długofalowy i stanowiący fundament państwa. Na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy organ został zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego dokonującego zmiany ulicy 15 Stycznia (1945) na ulicę Niepodległości. Odnośnie nowej nazwy ulicy organ nadzoru wskazał, że odnosi się ona do tradycji polskich walk o wolność, ukoronowanych w roku 1918 odzyskaniem niepodległości przez Polskę. Jednocześnie nawiązuje do bliskich już obchodów stulecia odzyskania niepodległości w roku 2018. Niepodległość jest jedną z najważniejszych wartości w polskiej tradycji. Jest podstawowym warunkiem bytu i rozwoju narodu we wszystkich jego sferach. Dotyczy niezależności od wpływu zewnętrznego innych państw zarówno w sferze politycznej, kulturalnej jak i gospodarczej, ale również wolności wewnętrznej człowieka, o której wspominał w swoim nauczaniu prymas Stefan Wyszyński oraz ks. Jerzy Popiełuszko. Na tradycję niepodległościową składają się pierwsze zrywy Konfederacji Barskiej przeciw rosyjskiej dominacji nad Rzeczpospolitą, jak również Insurekcja Kościuszkowska, Powstanie Listopadowe, Powstanie Styczniowe, czy Powstanie Warszawskie. Tradycje niepodległościową tworzą także postawy pozytywistycznej pracy organicznej skierowanej na wzmocnienie świadomości oraz siły społecznej i gospodarczej narodu polskiego. Jest to także tradycja zwycięskiego Powstania Wielkopolskiego, skutecznej obrony przed agresją bolszewicką w roku 1920, tradycja odzyskania Lwowa i szereg innych zrywów, które przyniosły Polsce niepodległość w latach 1918-1920. Z tej tradycji niepodległościowej wyrósł etos budowy silnego i sprawnego państwa ucieleśniany przez osiągnięcia II Rzeczpospolitej. Idee niepodległościowe legły u postaw oporu Polaków wobec wszelkich form totalitaryzmów (niemieckiego nazizmu oraz sowieckiego komunizmu) i były realizowane poprzez Polskie Państwo Podziemne w czasie II wojny światowej, walkę żołnierzy powojennego Powstania Antykomunistycznego, opór Kościoła katolickiego w czasach PRL oraz przez idee "Solidarności" powstałej wkrótce po wizycie papieża Jana Pawła II w Ojczyźnie. W ocenie organu nadzoru nowa nazwa jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym i nie narusza art. 1 ust. 1 ustawy. Skargę na zarządzenie zastępcze wniosła Gmina Miasta P. – reprezentowana przez Burmistrza Miasta P. (dalej: "skarżąca"). Zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego stroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, poprzez błędne przyjęcie, iż Rada Miasta P. nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała zmiany nazwy ulicy 15 Stycznia, w sytuacji gdy nazwa przedmiotowej ulicy nie mieści się w dyspozycji przepisów cytowanej wyżej ustawy, a w szczególności jej art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zachodził obowiązek wydania przez Wojewodę [...] zarządzenia zastępczego, gdy w prawidłowo przyjętym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie powinien być taki akt wydany; 2) art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego stroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu zarządzenia zastępczego, gdy nie spełniły się ku temu ustawowe przesłanki określone w art. 6 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., iż nazwa ulicy 15 Stycznia nie znalazła się na liście przygotowanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, która to lista wymienia nazwy ulic podlegających zmianie jako wypełniające normę art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 744). Nadto na skutek przeprowadzanej w roku 1990 dekomunizacji, pomimo wielu zmian nazw ulic w Gminie Miasta P., które symbolizowały komunizm lub stalinizm - do nazwy ulicy 15 Stycznia nie było żadnych zastrzeżeń ze strony organów, w tym organu nadzoru. Przedmiotowa nazwa ulicy funkcjonuje w gminie od samego początku, a więc była używana w przestrzeni publicznej również w okresie pierwszej dekomunizacji. Skarżąca wskazała, iż Wojewoda dokonując zmiany nazwy ulicy odniósł się do roku 1945, która to data nie zawiera się w prawidłowej nazwie ulicy, jaką jest ul. 15 Stycznia. Dlatego też, w ocenie skarżącego, wydane przez Wojewodę zarządzenie zastępcze jest wadliwe, gdyż organ ten dokonał nieuprawnionej zmiany nazwy ulicy przyjmując, iż zmienia się dotychczasową nazwę ulicy położonej w Mieście P. z 15 Stycznia (1945) na Niepodległości. Zdaniem skarżącej nazwa ulicy nie powinna być wiązana z datą wejścia do Polski żołnierzy Armii Czerwonej i związanego z tym zniewolenia. Mieszkańcom Gminy Miasta P. sporna nazwa ulicy kojarzy się wyłącznie z budownictwem szkoły oraz możliwością edukacji, rozbudową mieszkalnictwa oraz szeroko pojętej infrastruktury. Przedmiotowa szkoła funkcjonuje do dnia dzisiejszego i jej budowa oraz funkcjonowanie determinuje w przekonaniu społeczności lokalnej nazewnictwo ulicy "15 Stycznia". Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł m.in., iż nie prawdą jest że ulica 15 Stycznia nie znalazła się na liście IPN - taka ulica została wskazana w piśmie IPN Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 10 października 2017 r. Nadto z pisma Burmistrza Miasta P. z dnia 6 listopada 2017 r. wynika, że nazwa ulicy 15 Stycznia dotyczy upamiętnienia dnia wyzwolenia P. spod okupacji hitlerowskiej. Organ zauważył, iż Gmina Miasta P. nie skorzystała z zapisów przedmiotowej ustawy i sama nie zmieniła nazwy ulicy, a miała taką możliwość do dnia 2 września 2016 r. Nadanie nowej nazwy ulicy przez organ podyktowane było m.in. wskazaniem ewentualnej zmiany przez samorząd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będą związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zarządzenie zastępcze jest szczególnym aktem nadzoru, odmiennym wobec rozstrzygnięć nadzorczych, które usuwają z obrotu prawnego uchwałę, czy zarządzenie podjęte przez organ gminy, ale w to miejsce nie wprowadzają nowych aktów. Istota zarządzenia zastępczego polega na tym, że zastępuje ono – w przypadku bezczynności organu gminy – stosowny akt, jaki organ ten powinien podjąć. W sprawie dotyczącej wydania zarządzenia zastępczego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 roku, sygn. akt II OSK 364/17, LEX nr 2316064, z dnia 9 maja 2017 roku, sygn. akt II OSK 784/17, LEX nr 2315526). Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 (zmiana nazwy ulicy), wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął ustawowy termin. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie zostały zachowane warunki uprawniające Wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy. Wojewoda realizując swoje kompetencje wynikające z ww. przepisów powiadomił pisemnie Burmistrza Miasta P. o przystąpieniu do realizacji obowiązków zastępczych w związku z niewykonaniem przez Gminę Miasta P. obowiązku zmiany nazwy ulicy 15 stycznia (1945) jako spełniającej normę art. 1 ww. ustawy (vide pismo z dnia 27 października 2017 r. akta administracyjne). Wojewoda uzyskał opinię Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako: "IPN") z dnia [...] grudnia 2017 r., której wymóg uzyskania przed wydaniem zarządzenia zastępczego wynika z art. 6 ust. 3 ustawy. Z powyższej opinii przeniesionej do uzasadnienia kontrolowanego zarządzenia zastępczego wynika, że nazwa "15 Stycznia" odnosi się do daty 15 stycznia 1945 r. W nazwie ulicy co prawda nie zawarto pełnej daty, jednakże z pisma Burmistrza P. z dnia 6 listopada 2017 r. wynika wprost, że nazwa 15 Stycznia funkcjonuje w mieście jako upamiętnienie dnia wyzwolenia P. spod okupacji hitlerowskiej przez oddziały Armii Czerwonej. Tak odbierana i funkcjonująca w świadomości społecznej nazwa jednoznacznie nawiązuje do daty wejścia jednostek Armii Czerwonej do P. Powyższe stanowiło początek okresu funkcjonowania ustroju totalitarnego w tej miejscowości i w całej Polsce. Stąd zasadność wydania zarządzenia zastępczego w celu usunięcia z przestrzeni publicznej nazwy upamiętniającej i propagującej komunizm lub inny ustrój totalitarny i zmiany nazwy ulicy 15 Stycznia (1945) na ulicę Niepodległości. Burmistrz P., w opozycji do powyższego stanowiska podniósł, że powyższa data ma dla społeczności lokalnej takie samo znaczenie, jak data 8 lub 9 maja 1945 r., które są powszechnie świętowane w Europie i w Polsce jako data zakończenia II wojny światowej. Burmistrz wskazał, że takie rozumienie i odbieranie nazwy ulicy 15 stycznia funkcjonuje w społeczności lokalnej, jednocześnie zaakcentował, że w latach 90 XX wieku władze Miasta P. skutecznie "zdekomunizowały" przestrzeń publiczną miasta usuwając i zmieniając wszystkie nazwy i odniesienia do ustroju totalitarnego. Natomiast w uzasadnieniu skargi oprócz powyższej argumentacji, organ samorządowy wskazał, że kwestionowana nazwa ulicy w społeczności P. kojarzy się wyłącznie z budownictwem szkoły oraz możliwością edukacji, rozbudową mieszkalnictwa oraz szeroko pojętej infrastruktury. Szkoła wiązana z tą nazwą funkcjonuje do dnia dzisiejszego i jej budowa oraz działalność determinuje w przekonaniu społeczności lokalnej nazewnictwo ulicy 15 stycznia. W ocenie Sądu podniesiona argumentacja organu samorządowego jest nieprzekonująca. Należy podzielić stanowisko Wojewody, że wydając zarządzenie zastępcze organ nadzoru musi wykazać, iż opinia poprzedzająca wydanie zarządzenia zastępczego sporządzona została przez podmiot legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami (ustawowo zakreślonymi kompetencjami) oraz wiedzą fachową i pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, nadto została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i wymogami wynikającymi z ww. ustawy. Sąd generalnie podziela stanowisko, że powyższa opinia winna stanowić istotny element ustalenia stanu faktycznego. Powyższe wymogi w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawy zostały spełnione. Opinia z dnia [...] grudnia 2017 r. wydana przez IPN, pomimo zastrzeżeń jakie może budzić ze względu na swą lakoniczność, spełnia wymogi formalne w rozumieniu art. 6 ust. 3 ustawy. Została wydana przez upoważniony profesjonalny podmiot, jest jednoznaczna, a w powiązaniu z pismem Prezesa IPN z dnia 10 października 2017 r. również logiczna i przekonująca. Status INP w tego rodzaju sprawach jest przesądzony prawnie, jako instytucji wyspecjalizowanej w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę instytucję jako opiniującą wątpliwości organu nadzoru co do określonych nazw ulic w rozumieniu ustawy dekomunizacyjnej. Sąd w rozpoznawanej sprawie podzielił, choć nie jednogłośnie (w sprawie zgłoszono zdanie odrębne) stanowisko NSA, że aby uznać, iż data symbolizowała (upamiętniała) komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, to musi wynikać z jej brzmienia, względnie nazwy własnej opatrzonej dodatkowym kwantyfikatorem, bądź wreszcie z intencji, jakie przyświecały jej twórcom (wyrok NSA z dnia z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. II OSK 254/18, www. cbois gov.pl). W rozpoznawanej sprawie uznano, że te warunki zostały spełnione, zakwestionowana nazwa ulicy 15 Stycznia wypełnia normę art. 1 ustawy, stąd z uwagi na brak stosownego działania organu samorządowego, zasadne było wydanie zarządzenia zastępczego. Zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego art. 6 ust. 1-3 ustawy, w ocenie Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami ustawy dekomunizacyjnej wojewodowie zostali wyposażeni w prawo do wydawania zarządzeń zastępczych, a warunkiem formalnym wydania takiego zarządzenia jest zasięgnięcie opinii IPN. Takiej opinii zasięgnął Wojewoda [...] w kontrolowanej sprawie. Jak już wyżej wskazano, opinia ta nie jest w pełni prawidłowa pod względem formalnym, jednak jej wadliwość nie mogła wywrzeć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Należy wyraźnie podkreślić, że Sąd w tej sprawie nie dokonał samodzielnej oceny, czy nazwa ulicy 15 Stycznia (1945) jest nazwą upamiętniającą lub propagującą komunizm lub inny ustrój totalitarny. W tym zakresie Sąd w ogóle nie posiada kompetencji do dokonywania ocen historycznych lub historyczno-ideologicznych. Sąd dokonał jedynie oceny, że na podstawie zredagowanej w niniejszej sprawie opinii - uwzględniając fakty notoryjne - dopuszczalne było wydanie przez Wojewodę [...] kontrolowanego zarządzenia zastępczego. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.