VIII SA/Wa 139/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a." ) w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), po rozpatrzeniu odwołania K. G. od decyzji Starosty B. (dalej: "organ I instancji", "Starosta") nr [...] z [...] sierpnia 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla L. K. na nadbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalno-jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] położonej w B. gmina B. - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na ww. inwestycję. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] czerwca 2017 r. L. K. złożyła wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na nadbudowę, przebudowę i rozbudowę budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...] położonej w B. gm. B.. Do wniosku inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego. W trakcie prowadzonego postępowania swoje zastrzeżenia wniosła K. G., która nie wyraziła zgody na budowę budynku w granicy z jej działką ponieważ taka lokalizacja budynku spowoduje zacienianie jej działki. Nadto wskazała, że "na jej działce posadowione są dwa budynki mieszkalne oraz dwa budynki gospodarcze, co powoduje, że jest bardzo małe podwórko i może być ono całkiem pozbawione dostępu światła słonecznego", a "postawiony mur o wymiarach 21.3 m długości i 4.85 wysokości w granicy posesji zamiast parkanu zmniejszy walory estetyczne działki". Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Starosta, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej: "P.b.") oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla L. K. obejmujące wskazaną powyżej inwestycję z zachowaniem warunków wynikających z art. 36 ust. 1 pkt 1-4 oraz art. 42 ust. 2 i 3 P.b. Organ I instancji w konkluzji uznał, że inwestor spełnił wszystkie warunki zawarte w art. 35 ust. 1 P.b. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. G.. W uzasadnieniu odwołania wskazała m.in., że L. K. od kilku lat ubiega się o pozwolenie na budowę na tej działce. Wcześniej występowała o budynek handlowy, później handlowo-mieszkalny a teraz mieszkalny. Za każdym razem budynek jest projektowany w granicy z działką odwołującej się i w odległości 1,50 m od ulicy K.. Nadto podniosła, że lokalizacja budynku przy ul. K. jest niezgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. oraz, że błędnie nazwano zamierzenie, bowiem wniosek dotyczy rozbudowy i nadbudowy istniejącego na działce budynku mieszkalnego, a inwestor zamierza wybudować nowy budynek mieszkalny. Budynek który jest na działce jest w bardzo złym stanie technicznym i nie nadaje się do rozbudowy. Organ odwoławczy, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] grudnia 2017 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2017 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na ww. inwestycję. Uzasadniając Wojewoda przytoczył brzmienie art. 35 ust. 1 P.b. podnosząc, że nie wszystkie wymagania w powyższym przedsięwzięciu inwestycyjnym zostały spełnione. Wyjaśnił, że inwestor we wniosku o pozwoleniu na budowę wskazuje, iż przedmiotem inwestycji jest nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalno-jednorodzinnego. Tymczasem jak wynika z opisu stanu zagospodarowania działki inwestycyjnej, przedmiotowy teren zabudowany jest budynkiem mieszkalnym drewnianym i budynkiem gospodarczym w stanie ruiny, a budynek mieszkalny przeznaczony do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy objęty był pozwoleniem na rozbiórkę. W związku z powyższym Wojewoda wystąpił do Starosty o wypożyczenie akt sprawy dotyczących decyzji nr [...] z [...] czerwca 2013r., udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. K. w B.. Ze znajdującej się w powyższej dokumentacji charakterystyki wpływu rozbiórki na środowisko wynika, że rozebranie poważnie zużytego obiektu zwiększy stan bezpieczeństwa i poprawi estetykę otoczenia ulicy. Nadto z ekspertyzy technicznej znajdującej się w projekcie budowlanym dotyczącym rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego wynika, że stan obecnego pokrycia i konstrukcji dachu jest niedostateczny i musi ulec wymianie. Stwierdzono uszkodzenia zarówno konstrukcji nośnej jak i pokrycia. Istniejące stropy nad parterem są z belek drewnianych. Opierają się one za pośrednictwem oczepów na ścianach zewnętrznych. Obecny stan stropów jest niedostateczny i wymaga wymiany. Również stan techniczny ścian zewnętrznych i wewnętrznych jest niedostateczny. Niektóre drewniane elementy muszą być wymienione. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika, iż przedmiotowy budynek w konstrukcji drewnianej, nie nadaje się do nadbudowy, przebudowy i rozbudowy. A zatem uznać należy, że zamierzeniem inwestora jest realizacja nowej zabudowy mieszkaniowej. Następnie organ odwoławczy wskazał, że na terenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzony uchwałą nr XV/81/2004 Rady Miasta i Gminy B. z 2 marca 2004 r. (Dz. U. Woj. Maz. Nr 68, poz. 1725 ze zm. Dz. Urz. z 2006 r., nr 61, poz. 1938). Przedmiotowa działka o nr [...], zlokalizowana jest w strefie zabudowy mieszkaniowej, której podstawowym przeznaczeniem jest m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługi podstawowe. Natomiast uzupełniającym przeznaczeniem jest m.in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o charakterze małych domów mieszkalnych, kilkurodzinnych. Wojewoda wywiódł, że planowana przez L. K. inwestycja (która ma spełniać funkcję mieszkalną) nie spełnia założeń określonych w § 18 ust. 5 pkt 3 i 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego uchwałą nr XV/81/2004 oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważył, że zgodnie z zapisem ww. miejscowego planu, ulica K. została sklasyfikowana jako ulica lokalna oznaczona symbolem KL, natomiast ulica K. została sklasyfikowana jako ulica zbiorcza oznaczona symbolem KZ. Natomiast jak wynika z mapy do celów projektowych budynek został zlokalizowany 0,77m od linii rozgraniczenia ulicy K. (KL), w odległości 5m od linii rozgraniczenia ulicy K. (KZ), oraz w granicy z działką budowlaną nr ew. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 18 ust. 5 pkt 6 ww. planu miejscowego do istniejących i projektowanych ulic, o których mowa w ust. 1 pkt 3 oznaczonych symbolami KL i KD ustala się następujące zasady zagospodarowania: na terenach istniejącego zainwestowania miejskiego nową zabudowę należy sytuować w utrwalonej linii zabudowy ulic KL - KD. Nadto podkreślił, że wzdłuż ulicy K. nie ma utrwalonej linii zabudowy, to znaczy zabudowy istniejącej na działce nie tylko inwestora ale i sąsiednich działkach wzdłuż ulicy K. w tej samej linii. Zgodnie zaś z § 18 ust. 5 pkt 3 planu przy ulicach KL nową zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, należy sytuować w odległości, nie mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni, a wielorodzinną minimum 20 m od krawędzi jezdni. Uznać więc należy, że z uwagi na fakt, iż zamiarem inwestora jest budowa nowego obiektu, a nie rozbudowa istniejącego - lokalizacja ww. inwestycji nie spełnia również założeń tegoż przepisu. Odnośnie usytuowania budynku w granicy z działką sąsiednia o nr ew. [...], Wojewoda przytoczył treść § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z którego wynika, że jeżeli z przepisów §13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ponadto wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z § 12 ust 3 pkt 1 tego rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273 dopuszcza się: sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16m. Następnie organ odwoławczy przytoczył definicję budynku mieszkalno-jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a P.b., podkreślając że z projektu nie wynika, czy przy realizacji inwestycji zostaną zachowane przepisy zawarte w § 13, 60 i 271-273 warunków technicznych. Konkludując Wojewoda wskazał, że lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką nr [...], byłaby dopuszczalna w przypadku zachowania przepisów o których mowa w art. § 13, 60 i 271-273. Jednakże lokalizacja przedmiotowego obiektu w odległości 5 m od linii rozgraniczającej ulice z uwagi na ustalenia planu miejscowego i fakt że jest to realizacja nowej zabudowy, jest niemożliwa. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się L. K. (dalej: "skarżąca"), która pismem z 11 stycznia 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że pozwolenie na rozbiórkę budynku mieszkalnego nie zobowiązuje skarżącej do rozbiórki tego budynku, bo jak wynika z nazwy jest to pozwolenie, a nie nakaz. Nadto skarżąca wskazała, że jej zamiarem jest realizacja nowej zabudowy i niezrozumiałe jest czemu miałaby się dostosować do § 18 ust. 5 pkt 3 i 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., skoro podane w zaskarżonej decyzji odległości od ul. K. jak i od ul. K. od linii rozgraniczenia są nieprawdziwe, w związku z czym, w ocenie skarżącej, cała decyzja jest kłamliwa. Odnośnie usytuowania budynku w granicy z działką sąsiednią skarżąca podniosła, że w budynku mieszkalnym na działce sąsiedniej w ogóle nie ma otworów okiennych na elewacji południowej, jak i na elewacji wschodniej, więc niezrozumiałym jest dla niej na podstawie czego stwierdza się że przepisy prawa budowlanego nie zostaną zachowane. Według skarżącej dokumentacja w ogóle nie została przejrzana w sposób rzetelny i merytoryczny. Skarżąca zauważyła także, że lokalizacja przedmiotowego obiektu w odległości 5 metrów od linii rozgraniczającej ulicę z uwagi na ustalenia planu miejscowego i fakt, że jest to realizacja nowej zabudowy jest niemożliwa, natomiast jak wynika z opisu do projektu zagospodarowania terenu, projekt rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zostanie zrealizowany na podstawie art. 11 pkt 5 ppkt 5) b) którego w ogóle nie wzięto pod uwagę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] grudnia 2017 r. Wojewoda ostatecznie odmówił wydania dla skarżącej pozwolenia na nadbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalno-jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] położonej w B. gmina B. (po uprzednim uchyleniu decyzji Starosty z [...] sierpnia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej takiego pozwolenia). W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, że decyzja jaką stanowi pozwolenie na budowę nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Jeśli zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 P.b. organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to typowy przykład normy prawnej o charakterze związanym, kiedy organ nie ma żadnego "luzu decyzyjnego" i jeśli spełnione są przesłanki przewidziane wyżej powołanymi przepisami, to nie może wydać decyzji odmownej (tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23 kwietnia 2013 r., II SA/Rz 77/13, LEX nr 1316944). Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji należy wskazać, że jej podstawą materialnoprawną był wskazany art. 35 P.b., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W ocenie Sądu należy stwierdzić, że Wojewoda prawidłowo ustalił, iż zamierzeniem skarżącej jako inwestora jest realizacja nowej zabudowy mieszkaniowej. Należy bowiem zauważyć, że w stosunku do stanowiącego przedmiot inwestycji budynku mieszkalnego przeznaczonego do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, Starosta wydał decyzję nr [...] z [...] czerwca 2013 r. udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. K. w B.. Na podstawie ekspertyzy technicznej znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy pozwolenia na rozbiórkę Wojewoda zauważył, że stwierdza ona m.in., iż stan techniczny elementów konstrukcyjnych projektowanej nadbudowy, przebudowy i rozbudowy jest niedostateczny. Nadto przedmiotowy budynek w konstrukcji drewnianej, nie nadaje się do nadbudowy, przebudowy i rozbudowy. Zdaniem Sądu, w związku z tym że zamierzona inwestycja ma spełniać funkcję mieszkalną, należało przeanalizować zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego uchwałą nr XV/81/2004 Rady Miasta i Gminy B. z 2 marca 2004 r. (Dz. U. Woj. Maz. Nr 68, poz. 1725 ze zm. Dz. Urz. z 2006 r., nr 61, poz. 1938) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015, poz. 1422). Prawidłowo Wojewoda ustalił, że działka o nr 1170/1, zlokalizowana jest w strefie zabudowy mieszkaniowej, której podstawowym przeznaczeniem jest m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługi podstawowe. Natomiast uzupełniającym przeznaczeniem jest m.in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o charakterze małych domów mieszkalnych, kilkurodzinnych. Zgodnie z zapisem ww. miejscowego planu, ulica K. została sklasyfikowana jako ulica lokalna oznaczona symbolem KL, natomiast ulica K. została sklasyfikowana jako ulica zbiorcza oznaczona symbolem KZ. Zgodnie z § 18 ust. 5 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. przy ulicach KL nową zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, należy sytuować w odległości, nie mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni, a wielorodzinną minimum 20 m od krawędzi jezdni. Na podstawie § 18 ust. 5 pkt 6 ww. planu do istniejących i projektowanych ulic, o których mowa w ust. 1 pkt 3 oznaczonych symbolami KL i KD ustala się następujące zasady zagospodarowania: na terenach istniejącego zainwestowania miejskiego nową zabudowę należy sytuować w utrwalonej linii zabudowy ulic KL - KD. Wojewoda prawidłowo ustalił, że z mapy do celów projektowych budynek mieszkalno-jednorodzinny został zlokalizowany 0,77 m od linii rozgraniczenia ulicy K. (KL) oraz w odległości 5m od linii rozgraniczenia ulicy K. (KZ) oraz w granicy z działką budowlaną nr ew. [...]. Zasadnym jest więc stwierdzenie, że planowana przez skarżącą inwestycja nie spełnia założeń określonych w § 18 ust. 5 pkt 3 i 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.. Sąd zgadza się zatem ze stanowiskiem Wojewody, że sam fakt lokalizacji przedmiotowego obiektu w odległości 5 m od linii rozgraniczającej ulice z uwagi na ustalenia planu miejscowego i okoliczność że jest to realizacja nowej zabudowy uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji udzielającej pozwolenia dla skarżącej na nadbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalno-jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] położonej w B. gmina B., z uwagi na niespełnienie wszystkich wymagań, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b. W ocenie Sądu sposób prowadzenia przez organ odwoławczy postępowania, jak i sposób gromadzenia oraz oceny zebranego przez niego materiału dowodowego był prawidłowy. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji było wyczerpujące i zawierało wszelkie przewidziane procedurą administracyjną elementy. Z tych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.