VIII SA/Wa 141/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent-stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 1.1. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2011 r., po rozpoznaniu wniosku K. S. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] września 2011 r. w sprawie odmowy umorzenia należności składkowych wraz z odsetkami za zwłokę oraz kosztami upomnienia (łącznie [...] zł) z tytułu składek na: - ubezpieczenie społeczne za okres I, IV – XI /2004 r. (łącznie [...] zł, w tym odsetki i koszty upomnienia, pkt 1 decyzji); - ubezpieczenie zdrowotne za okres VII, XI/2004 r. (łącznie [...] zł, w tym odsetki i koszty upomnienia, pkt 2 decyzji); - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres I, IV – XI/2004 (łącznie [...] zł, w tym odsetki i koszty upomnienia, pkt 3 decyzji). Jako podstawę materialnoprawną swoich decyzji ZUS powołał między innymi przepisy art. 28 ust. 2 – ust. 3a oraz art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze. zm.; dalej: "u.s.u.s"). 1.2. Uzasadniając decyzję ZUS przedstawił przebieg postępowania w sprawie i powołał się na ustalenia faktyczne dokonane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Podniósł, że skarżący wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu wskazanych składek ze względu na trudną sytuacją finansową. Zaległości wobec ZUS powstały w okresie, kiedy skarżący prowadził działalność gospodarczą, której przedmiotem był [...]. Obecnie skarżący posiada status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku. W latach 2009 – 2010 osiągnął dochody w wysokości [...] zł oraz [...] zł. Pozostaje w separacji z małżonką, z którą zamieszkuje w lokalu spółdzielczym. Żona pokrywa koszty utrzymania i leczenia skarżącego, który płaci alimenty na rzecz syna. Dodatkowo posiada inne zadłużenie, z tytułu polisy (w związku z kradzieżą samochodu) w kwocie [...] zł. Nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. ZUS ustalił nadto, że skarżący został zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z Funduszu Chorobowego za okres od 04/2004 r. do 08/2004 r. (łącznie w kwocie [...] zł), które zostało spłacone wraz z odsetkami i kosztami upomnienia w kwocie [...] zł w ramach postępowania egzekucyjnego. Obecnie wobec skarżącego nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. 1.3. Zdaniem ZUS, dolegliwości zdrowotne skarżącego, o których mowa we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dają podstaw do umorzenia jego zaległości składkowych. W przypadku skarżącego nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, gdyż wobec niego nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Jego sytuacja finansowa nie wykazuje znamion ubóstwa zagrażającego egzystencji i nie przesądza o braku możliwości spłaty należności wobec ZUS w dłuższym okresie czasu, choćby w ramach układu ratalnego. Organ podkreślił, że skarżący wskazując na swoje problemy zdrowotne nie okazał żadnego dokumentu świadczącego o niemożności podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia ze względu na zły stan zdrowia (np. orzeczenie lekarza orzecznika). Skarżący jest zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy i pozostaje w gotowości do podjęcia pracy. Zatem istnieją realne szanse, że w związku z podjęciem zatrudnienia, sytuacja finansowa skarżącego może ulec poprawie na tyle, że zdoła on uregulować należności wobec ZUS. Dodatkowo organ podniósł, że zaległości składkowe nie są jedynym zadłużeniem skarżącego. Ewentualne ich umorzenie nie zmieni w sposób istotny jego sytuacji finansowej. Zauważył, że skarżący jest w wieku przedemerytalnym. Przyjął zatem, że w najbliższym czasie będzie on osiągał dochody z tytułu emerytury. Wskazał przy tym, że spłata zadłużenia będzie miała wpływ na wysokość tego świadczenia. Nadto prowadząc działalność gospodarczą przyjął na siebie ryzyko jej prowadzenia, w tym odpowiedzialność za sposób jej prowadzenia i finanse. Dodał, że skarżący nie przedstawił nowych okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę dotychczasowego stanowiska w sprawie. Nie przedstawił dokumentacji lekarskiej potwierdzającej zły stan zdrowia, ograniczający zdolności zarobkowe skarżącego. Zdaniem ZUS, nie wystąpiły zatem przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Dodał, że optymalną formą udzielenia skarżącemu pomocy przez ZUS może być rozłożenie przedmiotowych należności na raty, na podstawie art. 29 ust. 1 u.s.u.s. 2.1. Z ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzją nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] stycznia 2012 r. wniósł zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zatytułowaną "odwołanie od decyzji". Wnosząc o powtórne rozpatrzenie sprawy podniósł, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Uzasadniając skargę powołał dotychczas prezentowaną argumentację w sprawie. Dodatkowo wyjaśnił, że z uwagi na swój stan zdrowia psychicznego nie był zdolny w "tamtym okresie do prawnego rozwiązania swoich problemów". Zarzucił, że ZUS niesłusznie zobowiązał go do zwrotu pobieranego wówczas świadczenia chorobowego. Nadto naliczył mu zaległości, których nie będzie w stanie spłacić. Powtórzył, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji rodzinnej i majątkowej, która uniemożliwia mu uregulowanie zaległości wobec ZUS. Sytuacja ta nie pozwala mu nawet na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, w tym zapewnienie środków materialnych na kontynuację nauki dla swoich dwóch uczących się synów. Podniósł, że posiada z żoną roszczenia finansowe wobec spółdzielni mieszkaniowej (ok. [...] zł), która dokonywała niesłusznych naliczeń za eksploatację. 2.2. Odpowiadając na skargę, ZUS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Dodatkowo zauważył, że skarżący nie postawił żadnych zarzutów przeciwko wydanemu w sprawie rozstrzygnięciu. 2.3. Pismem z [...] października 2012 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę stawiając decyzji ZUS zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ I instancji w pełnym zakresie postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej strony, a tym samym jego możliwości płatniczych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie określenia szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez uznanie, że uregulowanie przez skarżącego zaległości w płatności składek nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. Pełnomocnik skarżącego zauważył, że ZUS nie przeprowadził dowodu na okoliczność wysokości zarobków uzyskiwanych przez żonę skarżącego. Pominął okoliczność, że na utrzymaniu skarżącego pozostają uczące się dzieci, a zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem okresowym (skarżący utracił prawo do zasiłku od [...].04.2012 r.). ZUS nie przeprowadził dowodu dotyczącego wysokości dochodów skarżącego w 2011 r. Twierdzenie organu, że skarżący może podjąć zatrudnienie ma zdaniem autora pisma charakter życzeniowy. Wbrew ustaleniom organu, skarżący nie jest współwłaścicielem samochodu [...], zgodnie z umową sprzedaży z [...] października 2011 r. Pełnomocnik skarżącego powołał się nadto na poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 stycznia 2010 r. (II GSK 311/09), a także z 20 marca 2007 r. (II GSK 345/06) i z 21 maja 2009 r. (II GSK 1045/08). Do pisma załączył odpisy nowych dowodów, o których mowa jego treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się także naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Nie wystąpiły zatem przesłanki do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, wskazane w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a."). 3.2. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd nie posiada kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, bada jedynie, czy nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisów materialnoprawnych. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych skarżącego. 3.3. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja ZUS odmawiająca skarżącemu umorzenia należności składkowych. Zastosowanie mają zatem przepisy art. 28 ust. 1 – 3 w związku z art. 32 u.s.u.s. Wynika z nich, że należności z tytułu składek mogą być umarzane przez organ w całości lub w części, z uwzględnieniem ust. 2 – 4. Zatem należności składowe mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W przepisach art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał zatem siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności składowych. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone". 3.4. W myśl natomiast art. 28 ust 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Pod pojęciem należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Na mocy ustawowej delegacji (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wymienił przy tym przykładowe sytuacje, uzasadniające umorzenie należności składkowych w całości lub w części. 4.1. Podkreślenia wymaga, że istnienie należności składkowych za 2004 r. jest bezsporne. Nie uległy one przedawnieniu. Zdaniem Sądu, w świetle obowiązującego stanu prawnego oraz ustalonego przez ZUS stanu faktycznego sprawy, uznać należy, że organ ten miał podstawy do stwierdzenia, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające konieczność umorzenia w całości należności składkowych skarżącego, zgodnie z jego wnioskiem. Wobec okoliczności w nim wskazanych nie sposób uznać, że rozstrzygnięcie organu jest dowolne. Pomimo bezspornych trudności finansowych, rodzinnych i zdrowotnych skarżącego, ZUS nie ma obowiązku umorzenia zaległości składkowych. Obowiązujące przepisy stwarzają jedynie taką możliwość, z której ten organ może, ale nie musi skorzystać. Tym bardziej, że skarżący nie wykazał, iż zły stan zdrowia uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Figuruje w rejestrze Powiatowego Urzędu Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Czyli pozostaje w gotowości do podjęcia zatrudnienia, jak trafnie zauważył ZUS. Nie sposób uznać za dowolne stanowisko ZUS, że sytuacja skarżącego może ulec poprawie. Tym bardziej, że skarżący, jak wynika z akt sprawy, wskazywał na zamiar rozpoczęcia działalności gospodarczej. 4.2. Zdaniem Sądu, stanowisko ZUS wyrażone w zaskarżonej decyzji, nie narusza granic uznania administracyjnego. Organ w sposób wystarczający dokonał ustaleń faktycznych koniecznych do rozpoznania sprawy. Dokonał przy tym stosownej analizy sytuacji majątkowej skarżącego i jego zdolności płatniczych przez pryzmat przepisów art. 28 ust. 2 – 4 u.s.u.s. Trafnie przyjął, że skarżący nie wykazał wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających konieczność umorzenia należności składkowych. ZUS zaoferował nadto skarżącemu pomoc w spłacie należności składkowych poprzez rozłożenie spłaty jej zadłużenia na raty. Podkreślić należy, że do obowiązków Zakładu należy dochodzenie swoich wierzytelności. Oznacza to, że dopóki potrafi odpowiednio uzasadnić swoje nadzieje na zaspokojenie roszczeń, dopóty jego odmownym rozstrzygnięciom nie będzie możliwe skuteczne postawienie zarzutu dowolności. W ocenie Sądu, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Odmowa umorzenia należności składkowych nie oznacza zaś, że skarżący bezpowrotnie utracił możliwość skutecznego ubiegania się o umorzenie zaległości składkowych w całości lub w części, jeżeli jego sytuacja majątkowa, rodzinna lub zdrowotna ulegnie pogorszeniu. Odmowa umorzenia zaległości składkowych nie stwarza bowiem sytuacji powagi rzeczy osądzonej. Zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Reasumując, zdaniem Sądu ZUS w sposób prawidłowy dokonał analizy aktualnej sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 – 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. Dokonując oceny tej sytuacji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zrozumiałe i zasadniczo odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Z tej przyczyny brak jest wystarczających podstaw do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Sąd uznał, że wady uzasadnienia dotyczące lakonicznego stwierdzenia, że nie można mówić o bezskuteczności egzekucji, gdy wobec skarżącego nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. ZUS wskazał bowiem, że skarżący jest właścicielem lub współwłaścicielem 3 pojazdów. Czyli brak było podstaw do wniosku, iż jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Tym bardziej, ze skarżący wskazywał na zamiar rozpoczęcia działalności gospodarczej. Sprzedał synowi pojazd marki [...] rok produkcji [...] za [...] zł [...] października 2011 r., jednak stosownej umowy nie przedstawił w trakcie postępowania administracyjnego, a dopiero w załączeniu do pisma procesowego z [...] października 2012 r. Skoro skarżący dotychczas nie korzystał z pomocy społecznej, pozostaje w gotowości do podjęcia pracy (zamierza rozpocząć działalność gospodarczą), to brak jest podstaw do wniosku, że obiektywnie rzecz biorąc wkrótce zmuszony zostanie do korzystania z pomocy społecznej. Wystąpienia takiej okoliczności skarżący nie wykazał zresztą nawet na etapie postępowania sądowego. 5. Odnosząc się do zarzutów skargi oraz pisma stanowiącego jej uzupełnienie, zauważyć należy, że sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji według stanu z dnia jej wydania ([...] listopada 2011 r.). Skoro bezsporne jest, że sytuacja majątkowa skarżącego jest trudna, to brak było podstaw do uzupełniania materiału dowodowego w tym zakresie. Wpływu na wynik sprawy nie mogły mieć okoliczności, których skarżący nie ujawnił w trakcie postępowania administracyjnego, a także nowe okoliczności, które wystąpiły po wydaniu zaskarżonej decyzji. Skoro skarżący zarówno w trakcie postępowania administracyjnego, jak i w treści skargi, wskazywał na gotowość rozpoczęcia działalności gospodarczej, to wniosek ZUS o możliwej poprawie sytuacji majątkowej skarżącego nie jest dowolny. Tym bardziej, że ZUS wskazał na możliwość uzyskania przez skarżącego świadczenia emerytalnego. Sąd podziela poglądy wyrażone przez NSA w powołanych przez pełnomocnika skarżącego wyrokach. Jednak poglądy te zostały wyrażone na tle nieco innego stanu faktycznego od tego, jaki został ustalony w niniejszej sprawie. Dodać warto, że ZUS zaproponował skarżącemu złożenie wniosku o rozłożenie na raty płatności zaległości składkowych. Pozytywne rozpatrzenie takiego wniosku mogłoby ułatwić skarżącemu rozpoczęcie działalności gospodarczej. Jednak decyzja tego rodzaju wydawana jest tylko na wniosek osoby zobowiązanej, a nie z urzędu. ZUS nie może zaś pochopnie rezygnować z należności składkowych, jeżeli istnieją widoki na ich spłacenie. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O przyznaniu ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi wynagrodzenia od Skarbu Państwa za pomoc udzieloną z urzędu, Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 250 u.p.p.s.a. w związku z § 19 pkt 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).