VIII SA/Wa 148/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Rady Gminy w J. z dnia 14 listopada 2017 r. Nr X.73.2017 w przedmiocie zmian w uchwale Nr XIII.65.2011 Rady Gminy J. z dnia 9 listopada 2011 roku w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości postanowił: odrzucić skargę. Rady Gminy J. (dalej: "Rada Gminy"), 14 listopada 2017r. podjęła uchwałę w sprawie zmian w uchwale Nr XIII.65.2011 Rady Gminy J. z 9 listopada 2011r. w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości. Na powyższe rozstrzygnięcie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd"), w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2017r. Nr 1875, poz. 1591 ze zm.; dalej: "usg") wniósł K. B. (dalej: "skarżący"). Występując o stwierdzenie nieważności uchwały, skarżący postawił zarzuty naruszenia § 22 oraz § 24 pkt 1 i pkt 2 Statutu Gminy J. (uchwała Nr V/12/03 z 27 stycznia 2003r.) oraz "art. 20 ust. 1 pkt 1a" usg. W jego ocenie skarżona uchwała została podjęta z naruszeniem procedury jej podjęcia w drodze głosowania, tj. poprzez wadliwe wyłączenie skarżącego z głosowania. Dodał, że z uwagi na fakt, że "przegapił" głosowanie, przy czym przed jego zakończeniem fakt ten zgłosił, należało przeprowadzić reasumpcję głosowania, którą uznał za dopuszczalną. Dodał, że pozbawiono go tym samym prawa do wykonywania mandatu radnego. Odpowiadając na skargę Rada Gminy J. wniosła o oddalenie skargi, argumentując, że procedura reasumpcji głosowania nad uchwałą nie jest przewidziana przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Także nie przewidywał jej regulamin Rady Gminy J.. Dodał, że choć co do zasady istnieją możliwości jej zastosowania w szczególnych, obiektywnych okolicznościach, to jednak za takie nie można uznać braku skupienia przez radnego na przebiegu posiedzenia Rady Gminy. W sprawie nie naruszono również pozostałych wskazanych w skardze przepisów, gdyż Przewodniczący Rady Gminy nie zarządził przerwania obrad sesji i jej odroczenia, lecz jedynie przerwę techniczną, wyznaczając jednocześnie termin wznowienia obrad po przerwie. Wezwany do usunięcia braków formalnych skargi, skarżący wywiódł, że skarżona uchwała narusza jego interes prawny poprzez naruszenie procedury jej podjęcia w głosowaniu, tj. naruszenia przez Przewodniczącego procedury przyjęcia tej uchwały i nie przeprowadzenia reasumpcji głosowania. Takim działaniem uniemożliwiono skarżącemu oddanie głosu zgodnie z jego wolą, a zatem naruszono jego prawo do wykonywania mandatu radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: "ppsa"), sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W art. 3 § 2 pkt 5 ppsa wymienione zaś zostały akty prawa miejscowego, organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, który w niniejszej sprawie jest przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 58 § 1 pkt 5a ppsa. Stosownie do art. 101 ust. 1 usg – w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle cytowanego przepisu w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy postanowienia uchwały, na którą wniesiono skargę naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przedmiotem skargi jest bowiem w niniejszej sprawie uchwała Nr X.73.2017 Rady Gminy J. z dnia 14 listopada 2017 r. w sprawie zmian w uchwale Nr XIII.65.2011 Rady Gminy J. z dnia 9 listopada 2011 roku w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości. Skarżący naruszenia jego interesu prawnego upatruje w tym, iż w sytuacji gdy z powodu zagapienia się, omyłkowo nie oddał głosu w głosowaniu podczas obrad Rady Gminy J. w dniu 9 listopada 2017 r. nad projektem uchwały w sprawie zmian w uchwale Nr XIII.65.2011 Rady Gminy J., który to fakt zgłosił przed zakończeniem głosowania, Przewodniczący Rady mimo uprzedniego zarządzenia przeprowadzenia ponownego głosowania, które dało inny wynik niż pierwsze, zdecydował o dokończeniu pierwszego głosowania. Tym samym, jak wskazuje skarżący Przewodniczący Rady naruszył § 24 pkt 2 uchwały Nr X.45.2011 Rady Gminy J. z dnia 11 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy J. i uniemożliwił skarżącemu oddanie głosu zgodnie z jego wolą. Dokonując oceny istnienia interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu w niniejszej sprawie wskazanej w skardze uchwały, zauważyć należy, iż interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 usg, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997 z. 2, poz. 89). W orzecznictwie nadto przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r.; sygn. akt I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W przypadku zatem skargi na uchwałę rady gminy należy wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a podjęciem przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej. Interes prawny musi być przy tym "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Zdaniem Sądu, odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy przyjąć należy, że skarżący nie dopełnił obowiązku wykazania, że zaskarżona uchwała naruszyła jego własny, indywidualny interes prawny. Nie wykazał, że uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawiła skarżącego wykonywania mandatu radnego. Przypomnienia bowiem wymaga, że skarżący naruszenia swojego interesu prawnego dopatruje się w naruszeniu procedury podjęcia uchwały z pominięciem jego osoby jako radnego, który w wyniku "zagapienia się" nie wziął udziału w głosowaniu przy procedowaniu nad uchwałą, która jak wskazuje skarżący zapadła bez oddania przez niego głosu zgodnie z jego wolą. W ocenie Sądu brak należytego skupienia radnego podczas głosowania, które prowadzi do braku oddania głosu nie stanowi naruszenia prawa do wykonywania mandatu radnego. Brak jest zatem w okolicznościach niniejszej sprawy normy prawnej dającej podstawę do wystąpienia z określonym żądaniem przeciwko organowi administracji publicznej, w tym o powtórzenie czy dokonanie reasumpcji głosowania. Takiej podstawy nie stanowią bowiem przywoływane przez skarżącego w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 usg, które określają obowiązki radnego, ani § 19 pkt 1, czy § 24 pkt 2 uchwały Nr X.45.2011 Rady Gminy J. z dnia 11 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy J. Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał zatem, że jego interes prawny w realiach niniejszej sprawy został naruszony poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały. Tym samym skarga podlegała odrzuceniu. Zauważyć jednoczenie wypada, że legitymacji skargowej w oparciu o art. 101 ust. 1 usg nie można wywodzić z samego faktu bycia radnym. Taką tezę wyrażano w licznych orzeczeniach i sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela (por. np. wyrok NSA z 25 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 601/92, ONSA 1992/3-4/89; postanowienie NSA z 23 marca 1994 R., sygn. akt SA/Łd 703/94, ONSA 1995/2/73). Radny nie jest bowiem wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 usg należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Pełnienie funkcji radnego nie pozbawia obywatela możliwości zaskarżenia, w trybie art. 101 ust. 1 usg uchwały organu samorządu własnej gminy, gdy został nią naruszony jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Nie można natomiast traktować tego przepisu jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa (por. postanowienie NSA z 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170). Radny nie ma zatem prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy. Musi wykazać bowiem dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień (por. wyrok NSA z 20 marca 1997 r., sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26). Pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 usg (por. wyrok NSA z 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 1436/01, LEX nr 53379). Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały rady gminy przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 usg (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 2534/10, LEX nr 992527). Skarżący nie może opierać legitymacji skargowej na samym fakcie bycia radnym rady gminy, jeżeli nie wykazuje, że skarżona uchwała dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego interesu prawnego. Określone ustawowo kompetencje przysługują organowi – a więc radzie gminy, a nie jej poszczególnym członkom –radnym. Nawet potencjalne naruszenie kompetencji organu nie narusza żadnych interesów prawnych radnego, nie ma on bowiem jakiejś cząstki kompetencji przysługujących organowi jako całości (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 690/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując należy wskazać, że przepis art. 101 ust. 1 usg nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy, gdyż intencją tego przepisu nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia go jego własnych uprawnień chronionych prawem. Takich okoliczności skarżący nie wykazał. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa odrzucił skargę, orzekając jak w postanowieniu.