VIII SA/Wa 149/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi U. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej oddala skargę. Będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku I. P., J. Z., M. Z., H. N., J. W., U. W., W. W., S. I. oraz I. S. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 1952 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Z. [...] ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej lokali nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdujących się w budynku przy ul. Z. [...] posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzająca ich nieważność – orzekł o utrzymaniu w mocy ww. decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. Powyższą decyzję wydano po przeprowadzeniu postępowania, w toku którego ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek następców prawnych T. K., która była właścicielką nieruchomości przy ul. Z. [...], ozn. nr hip. [...]. Ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także jako: "MIiB" lub "organ nadzoru") stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1952 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do ww. nieruchomości w części dotyczącej enumeratywnie wymienionych w niej lokali oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że organy dekretowe obu instancji rozpatrując wniosek dekretowy T. K., rażąco naruszyły przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dn. 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak również zasady postępowania administracyjnego, bowiem odmówiły przyznania żądanego prawa mimo braku ustalenia jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasową właścicielkę da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym planem. Od ww. decyzji środki odwoławcze złożyły strony, w tym m.in. skarżąca U. W., która wskazała, że organ nadzoru obowiązany był do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych z uwagi na fakt wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu wniesionych środków odwoławczych, ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. (będącą przedmiotem zaskarżenia), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą prawną orzeczeń administracyjnych będących przedmiotem kontroli są przepisy dekretu Rady Ministrów z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279, dalej jako: "dekret warszawski"). Następnie organ podniósł, iż w toku postępowania ustalono, że nieruchomość przy ul. Z. [...] została objęta w posiadanie gminy w dniu [...] sierpnia 1948 r., a właścicielka T. K. w przewidzianym prawem terminie złożyła stosowny wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy ww. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1952 r. odmawiając przyznania prawa własności czasowej do ww. nieruchomości wskazało, "że zachodzi konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne". Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, rozpoznając odwołanie, utrzymało w mocy ww. orzeczenie administracyjne stwierdzając, że "jest słuszne i zgodne z przepisami". Zgodnie z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu nadzorczym, nieruchomość przy ul. Z. [...] do dnia [...] grudnia 1953 r. (daty wydania decyzji przez organ II instancji) nie była objęta przedwojennym ani powojennym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednocześnie organy nie prowadziły żadnych ustaleń, czy dalsze korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowania. W kontekście powyższego organ nadzoru podniósł, że w uzasadnieniach decyzji dekretowych brak jest ustosunkowania się do kwestii, czy istniały przeszkody do uwzględnienia wniosku na podstawie art. 7 ust. 2 ww. dekretu, a odmowa przyznania prawa własności czasowej mimo braku ustalenia jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasową właścicielkę da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie – rażąco narusza ww. art. 7 ust. 2 dekretu oraz przepisy o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 44 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Natomiast odnosząc się do zarzutów skarżących kierowanych do decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., tj. decyzji I instancji w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, organ nadzoru wskazał, że dokonał analizy dotyczącej wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych poprzez ustalenie, czy i w jakim trybie nastąpił pierwotny obrót nieruchomością. Organ podniósł, że stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowego należy odróżnić skutki prawne, które wywołały decyzje kwestionowane w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.03.2000 r., OPS 14/99, opubl. ONSA 2000, nr 3, poz. 93; uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, opubl. ONSA 1997, nr 2, poz. 49). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była; podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.12.1996 r. OPŚ 7/96, opubl. ONSA 1997, nr 2, poz. 49; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.02.2008 r., I OSK 1069/2007, opubl. Lex Polonica nr 1997170). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu przypadającego właścicielom lokali nr [...], [...], [...], [...] nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej, lecz późniejszej decyzji o sprzedaży lokalu. Podstawą takiego stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję (por. m.in. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.11.1998 r., OPK 4-7/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.03.2011 r., I OSK 716/2010, opubl. Lex Polonica nr 2491404) z uwagi na brak tożsamości podstawy prawnej rozstrzygnięć. Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. Reasumując, należy stwierdzić, że w niniejszym postępowaniu nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. w stosunku do sprzedaży lokali wraz z udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu przypadającymi właścicielom lokali nr [...], [...], [...], [...], bowiem okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna odmawiająca byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawne, (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.12.1996 r. OPS 7/96, opubl. ONSA 1997, nr 2, poz. 49). Natomiast w odniesieniu do lokali oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały nabyte wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych, tak wiec w odniesieniu do tej części nieruchomości należało stwierdzić wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. W odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], organ nadzoru zasadnie stwierdził, iż nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, bowiem działki te nie były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Na podstawie powołanych wyżej argumentów i wywodów organ nadzoru utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. złożyła U. W. (dalej jako: "skarżąca"). Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy; 2) naruszenie art. 15 kpa poprzez rozpoznanie kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wyłącznie przez organ II instancji, podczas gdy jest to okoliczność istotna i posiadająca przeważające znaczenie w niniejszej sprawie, a nie była przedmiotem rozważenia przez organ I instancji; 3) naruszenie art. 156 kpa oraz art. 16 § 1 kpa oraz art. 8 kpa, poprzez odstąpienie od badania, a następnie niewłaściwą wykładnię pojęcia "nieodwracalne skutki prawne", przez co doszło do stwierdzenia nieważności decyzji, która powinna korzystać z zasady trwałości decyzji ostatecznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej lokalu nr [...] w budynku przy ul. Z. [...] w W.; 2) zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w jej ocenie organy nie zajęły jednoznacznego stanowiska w odniesieniu do stanu prawnego dotyczącego jej lokalu nr [...] w budynku przy ul. Z. [...] w W. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego: "nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Tym samym przepis ten nakazuje organowi badanie, przed wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność, czy wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, czy też nie. Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając jako organ pierwszej instancji, odstąpił od badania tej przesłanki, przez co w sposób rażący naruszył przepis art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który nie przewiduje żadnej sytuacji, w której organ byłby zwolniony z obowiązku badania wystąpienia tej przesłanki w stosunku do całości lub części decyzji. Organ drugiej instancji utrzymując taką wadliwą decyzję w mocy, również dopuścił się wydania własnej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie Minister Infrastruktury i Budownictwa działając jako organ drugiej instancji, odniósł się do kwestii wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, jednak w całym postępowaniu zagadnienie to zostało rozstrzygnięte dopiero na etapie postępowania w drugiej instancji. Organ drugiej instancji nie ocenił przy tym całości postępowania przed organem pierwszej instancji i nie stwierdził, czy takie postępowanie było wadliwe czy poprawne, nie zbadał również dogłębnie sprawy, odnosząc się wyłącznie do podniesionych w odwołaniach zarzutów. Skarżąca obszernie powołała się na poglądy nauki i orzecznictwa dotyczące pojęć nieważności decyzji oraz nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc te poglądy do okoliczności sprawy skarżąca wskazała, że według jej oceny zaskarżona w części dotyczącej jej lokalu decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, pozostaje w sprzeczności z decyzją, którą sama utrzymuje w mocy, a więc zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 i 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera wyczerpującą analizę kwestii podnoszonych w skardze, a powołane w skardze argumenty i ich uzasadnienie są w istocie polemiką ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury i Budownictwa zawartym w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w granicach przedstawionych wyżej należało uznać, że decyzja organu odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji tegoż organu z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdzającą, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1952 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Z. [...] ozn. hip. [...], w części dotyczącej lokali nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdujących się w budynku przy ul. Z. [...] posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części dotyczącej lokali nr [...], [...], [...], [...] stwierdził ich nieważność. Postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji prowadzone było w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w przepisach art. 156 – 158 kpa, który reguluje postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Wśród ww. przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku, tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru uznał, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1952 r. oraz decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej właścicielce dekretowej T. K. do ww. nieruchomości przy ul. Z. [...] w W. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. tzw. dekretu warszawskiego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie jest kwestią sporną fakt naruszenia przez kontrolowane w trybie nadzorczym orzeczenia art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu - zgodnie z którym gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z uzasadnienia orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1952 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej wynika, że przesłanką rozstrzygnięcia była "konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne". Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymując w mocy ww. orzeczenie administracyjne w decyzji z dnia [...] grudnia 1953 r. wskazało, "że jest ono słuszne i zgodne z przepisami." Sąd podziela oceny organu nadzoru, że w uzasadnieniach decyzji dekretowych brak jest ustosunkowania się do kwestii, czy istniały prawne przeszkody do uwzględnienia wniosku dekretowego. Naruszyły w ten sposób rażąco cyt. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, bowiem odmawiając przyznania prawa własności czasowej nie dokonały żadnych ustaleń, jaki był obowiązujący plan zabudowy, czy zagospodarowania przestrzennego i wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowa właścicielkę da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie. Powyższe ustalenia wskazują także, że nie badając przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, organy dekretowe naruszyły także przepisy o postępowaniu administracyjnym, nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy (art. 44 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym). Przedmiotem zarzutów skargi wniesionej do sądu przez skarżącą jest kwestia skutków prawnych zaskarżonych decyzji nadzorczych w części dotyczącej jej lokalu nr [...] w budynku przy ul. Z. [...] w W. Skarżąca podnosi zarzuty naruszenie przepisów postępowania poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie art. 15 kpa poprzez rozpoznanie kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wyłącznie przez organ II instancji, oraz naruszenie art. 156, art. 16 § 1 kpa poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, przez co doszło do stwierdzenia nieważności decyzji, która powinna korzystać z zasady trwałości decyzji ostatecznej. Sąd nie podziela zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Odnosząc się do powyższych zarzutów, należy podnieść, że nieodwracalność skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, rozpatrywać należy nie w sferze faktów, lecz wyłącznie na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swej działalności organ administracji. W sytuacji, gdy cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie jest umocowany ustawowo, czyli nie może zastosować aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy skutek decyzji będzie nieodwracalny. Zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie należy jednakże odróżnić skutki wywołane przez decyzje dekretowe - odmawiające prawa do ustanowienia własności czasowej - od skutków decyzji zezwalającej na sprzedaż lokali mieszkalnych wraz z ustanowieniem odpowiedniego udziału w prawie użytkowania do gruntu. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA OPS 7/96 z dnia 16 grudnia 1996 r. "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, w uzasadnieniu cytowanej uchwały, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie, niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie - a taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej w odniesieniu do lokali nr [...], [...], [...], [...] - to ta decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, a nie odmowna decyzja dekretowa, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego i zawarcia umowy kupna-sprzedaży. Jeżeli zatem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, to okoliczności związane z nieodwracalnością skutków prawnych dotyczą tej decyzji, nie zaś decyzji o nie przyznaniu byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zgodnie z uzasadnieniem wskazanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w powyższej sytuacji możliwość ewentualnego wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego - o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego. To w tym postępowaniu dokonane zostaną ustalenia i oceny, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa oraz dalszy nim obrót powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Słusznie zatem organy uznały, że w niniejszej sprawie nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa w odniesieniu do wyżej wskazanych lokali - odróżniając skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, ale wywołanych późniejszymi decyzjami. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności orzeczeń dekretowych w odniesieniu do lokali nr [...], [...], [...], [...] znajdujących się w budynku przy ul. Z. [...] było zatem zgodne z prawem, bowiem pierwszą czynnością prawną rozporządzającą prawem własności i prawem użytkowania wieczystego dotyczących ww. lokali była decyzja administracyjna, której wyeliminowanie z obrotu prawnego pozostaje w kompetencjach organu administracji. Natomiast w odniesieniu do lokalu nr [...], znajdującego się również ww. budynku, a stanowiącego własność skarżącej oraz pozostałych lokali wymienionych enumeratywnie w sentencji decyzji organu nadzoru, prawidłowo w ocenie Sądu, orzekł zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż lokale te zostały przez ich nabywców nabyte wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych, które nie zostały poprzedzone decyzjami administracyjnymi o sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z oddaniem gruntu w odpowiednich udziałach w użytkowanie wieczyste. W takim przypadku występuje przeszkoda do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, ponieważ organ administracji (organ nadzoru) nie jest w stanie, w ramach ustawowych, własnych kompetencji, do odwrócenia zdarzenia o charakterze prawnorzeczowym, tj. cywilnoprawnego zbycia nieruchomości. W kontekście powyższych wywodów należy wskazać, że skarżąca w sposób błędny odczytała decyzje organu nadzoru w odniesieniu do stanowiącego jej własność lokalu nr [...] przy ul. Z. [...], bowiem w wydanych decyzjach organ nadzoru jednoznacznie rozróżnił lokale mieszkalne w odniesieniu do których stwierdził nieważność orzeczeń dekretowych oraz lokale mieszkalne (w tym lokal stanowiący własność skarżącej) w odniesieniu do których stwierdził, że orzeczenia dekretowe zostały wydane z naruszeniem prawa, ale wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Sąd nie dostrzegł również pozostałych naruszeń przepisów postępowania, których naruszenie zarzuciła skarżąca, w szczególności organ wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe w takim zakresie, w jakim jest to możliwe w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, właściwie dokonał oceny okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie, zaś wydane decyzje zostały rzetelnie i wyczerpująco uzasadnione, w tym decyzja organu I instancji w zakresie przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych. Dlatego jako niezasadne zostały przez Sąd potraktowane zarzuty naruszenia art. 7, art. 15, art. 16, art. 77 kpa. Sąd dokonując kontroli z urzędu zaskarżonych decyzji, poza zakresem skargi, nie dostrzegł innych naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując Sąd uznał, że organ nadzoru wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadnił też przekonująco swoje decyzje, zyskując aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.