VIII SA/Wa 15/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi L. K. i H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2013 roku, poz. 267 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania L. K. i H. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako MWINB) z dnia [...] lipca 2015 roku, nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej jako PINB) z dnia [...] czerwca 2012 roku, nr [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. PINB w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 roku, nr [...]nakazał L. K.i H. K. właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. P. [...] w Radomiu usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości poprzez demontaż gazowego ogrzewacza wody istniejącego w przedmiotowym lokalu. Po wszczęciu postępowania nadzorczego na wniosek L. i H. K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania, MWINB decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku odmówił stwierdzenia nieważności wyżej powołanej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 roku. Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący L. i H. K.. Organ odwoławczy zważył co następuje: W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji. W ocenie Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 §1 k.p.a. Organ odwoływał się do protokołu z przeglądu przewodów kominowych w lokalu nr [...] przy ulicy P. w R. z dnia [...] maja 2011 roku, sporządzonego przez mistrza kominiarskiego D. O. gdzie stwierdzono szereg nieprawidłowości – brak otworów cyrkulujących w drzwiach od łazienki, mała kubatura łazienki – [...]m³ (piec z otwartą komorą spalania), mały przekrój kratki wentylacyjnej, zbyt szczelna stolarka okienna/drzwiowa balkonowa - brak odpowiednich nawiewników okiennych. Wskazywane wadliwości znajdują potwierdzenie w ustaleniach z protokołów dotyczących prawidłowego ciągu, stanu technicznego przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. P. [...] z dnia [...] maja 2011, nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...]sporządzonych przez mistrzów kominiarskich D. O. i L. O.. W protokole z dnia [...] maja 2011 roku wskazywano, że w lokalu nr [...] w związku ze zbyt małą kubaturą łazienki dla potrzeb piecyków gazowych należy zakazać ich użytkowania. Z protokołu z dnia [...] listopada 2011 roku wynika, że w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami zaleca się nie korzystanie z przewodów kominowych - dymowych oraz spalinowych, do których podłączone są piecyki gazowe. Ze względu na mogące powstać zagrożenie życia i zdrowia użytkowników lokali zaleca się zmianę systemu ogrzewania lokali np. przez zasilane z sieci CO oraz podgrzewanie wody – elektrycznie lub z sieci ciepłowniczej. Pismem z dnia [...] marca 2012 roku zarządca nieruchomości wystąpił do organu o wydanie decyzji o zakazie użytkowania piecyka gazowego w łazience mieszkania L. i H. K. w R. przy ul. P. [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 roku PINB w R. nakazał L. i H. K. właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości poprzez demontaż gazowego ogrzewacza wody istniejącego w łaziencew przedmiotowym lokalu. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (DZ.U z 2010 roku, poz. 1623 dalej jako ustawa prawo budowlane), który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – m.in. protokoły przeglądu przewodów kominowych z [...] i [...] maja 2011 roku oraz [...] listopada 2011 roku istniały podstawy do wydania decyzji o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości poprzez demontaż gazowego ogrzewacza wody istniejącego w łazience lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. P. [...] w R. w związku z tym, że użytkowanie przedmiotowego gazowego ogrzewacza wody powodowało zagrożenie życia lub zdrowia mieszkańców budynku. Zdaniem organu odwoławczego organ wydający decyzje prawidłowo wskazał na niezgodność używania tego urządzenia z treścią przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 20012 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U z 15 czerwca 2002 roku dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 172 ust. 3 rozporządzenia kubatura pomieszczenia łazienki z wentylacją grawitacyjną powinna wynosić co najmniej 8 m³. Łazienka w lokalu skarżących ma [...]m³. W ocenie organu nie można mówić, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują trzy przesłanki – oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki społeczno – gospodarcze, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa. Wydana w przedmiotowej sprawie decyzja PINB w R. z [...] czerwca 2012 roku nie jest obarczona żadną z wad zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., obligujących organ wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazywał, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy stanu technicznego budynku wielorodzinnego przy ul. P.[...] w R., czy też lokalu nr [...] w tym budynku, a użytkowania lokalu nr [...] w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi. Z tego względu bez znaczenia pozostaje fakt ustalenia daty powstania instalacji gazowej. Podstawą wydania przedmiotowej decyzji było ustalenie, że w przedmiotowym lokalu występuje zagrożenie życia i zdrowia ludzi w nim mieszkających, co potwierdzają dowody zgromadzone w sprawie. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli L. i H. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucali naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji podczas gdy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przez ten organ: - zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane w związku z § 61.1 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku, w sytuacji, gdy nie ustalono w jakiej dacie powstała instalacja gazowa i czy powyższe rozporządzenie ma zastosowanie w sprawie; - pominięcie art. 139 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, w sytuacji, gdy wykonany został otwór łączący łazienkę z sąsiednim pomieszczeniem dzięki czemu uzyskano swobodną wymianę powietrza między tymi pomieszczeniami, co umożliwia bezpieczne korzystanie z piecyka gazowego; - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie za nieistotną okoliczność ustalenia daty powstania instalacji gazowej w budynku wielorodzinnym przy ul. P. [...] w R., w sytuacji, gdy od ustalenia tej okoliczności zależy również które z rozporządzeń ma zastosowanie w niniejszej sprawie i czy faktycznie doszło do naruszenia prawa poprzez użytkowanie przez skarżących gazowego ogrzewacza wody i czy niezbędnym i koniecznym był jego demontaż. Z uwagi na powołane zarzuty skarżący wnosili o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; - zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwijając przedstawione zarzuty wskazywali, że w sprawie nie ustalono jakie przepisy należy stosować w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt braku wyjaśnienia w jakiej dacie wykonano instalację piecyka gazowego. Tymczasem PINB w R. uznał bez ustalania w pełni podstawy prawnej, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku, a dokładnie jego § 61 ust. 1. Skarżący wskazywali, że do budowy instalacji doszło na początku lat sześćdziesiątych XX wieku, a być może wcześniej. Podnosili, że organ niezbędność wydania decyzji zakazującej użytkowania piecyka wywodził z protokołów mistrzów kominiarskich – L. O. i D. O., gdzie powoływano się na zbyt małą kubaturę łazienki dla potrzeb piecyków gazowych. Poza uwagą organów pozostała kwestia, iż kubatura łazienki w zakresie możliwości używania gazowego ogrzewa wody jest regulowana w rozporządzeniach. Z tej też racji sam protokół kontroli w oderwaniu od prawidłowej podstawy prawnej nie może decydować o zakazie używania piecyka gazowego. Dodatkowo GINB podobnie jak wcześniej MWINB nie odniósł się zupełnie do pominięcia przez PINB normy z § 150 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku wskazującego, że nowe przepisy nie są stosowane do obiektów spełniających wymagania techniczne w przepisach uprzednio obowiązujących pomimo, że nie spełniały one wymagań obowiązujących w nowych przepisach. Z powyższego wynika, że jeżeli instalacja gazowa w łazience skarżących spełniała wymogi określone w przepisach poprzednio obowiązujących, to nie mają zastosowania nowe przepisy. W ocenie skarżących organy w sposób automatyczny przyjęły, że funkcjonowanie piecyka należącego do skarżących stwarzało zagrożenie dla ludzi wobec czego podjęcie decyzji przez PINB w R. było prawidłowe i konieczne. Jednakże i ta okoliczność nie została wyjaśniona w sposób należyty z uwagi na fakt wykonania w łazience skarżących modyfikacji zgodnie z wcześniejszymi uwagami kontrolujących. W pomieszczeniu wykonano otwór pośredni w ścianie pomiędzy kuchnią a łazienką o wymiarach 50x70 cm – zapewniający odpowiednią cyrkulację powietrza. Wykonano również otwór wentylacyjny, w dole drzwi od łazienki znajdują się otwory cyrkulacyjne - zgodnie z art. 139 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki w sytuacji, gdy został wykonany otwór łączący łazienkę z sąsiednimi pomieszczeniami dzięki czemu uzyskano swobodną wymianę i możliwe jest bezpieczne korzystanie z piecyka gazowego. Do naruszenia powyższego przepisu organy w ogóle się nie odniosły. Wobec powyższego w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane w związku z § 61.1 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku w sytuacji, gdy nie ustalono w jakiej dacie powstała instalacja gazowa. Z tych też względów w ocenie skarżących stwierdzenie nieważności decyzji PINB w R. było zasadne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nieważnościowym, który jest trybem nadzwyczajnym. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a czyli, że w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. W dotychczasowym orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (normą prawną) a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Niezbędna jest ocena rodzaju tych naruszeń, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie istnienie wad o charakterze kwalifikowanym. Organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych (wyrok NSA z 8 października 2015 roku, syg. akt II OSK 270/14). Decyzja PINB w R., nr [...]z dnia [...] czerwca 2012 roku nakazująca skarżącym demontaż gazowego ogrzewacza wody w zajmowanym lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. P. [...] w R. została wydana na podstawie art. 66 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, który stanowi, że ,,w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku – właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku‘’. Organ w tamtym postępowaniu przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie bezpieczeństwa w lokalach mieszkalnych w związku z użytkowaniem między innymi gazowych ogrzewaczy wody w łazienkach poszczególnych lokali. Postępowanie obejmowało zarówno oględziny lokalu, jak i zlecono przeprowadzenie oceny stanu przewodów kominowych, spalinowych, bezpieczeństwa użytkowania gazowych ogrzewaczy wody (protokoły kominiarskie). Jak wynika z tych protokołów między innymi w lokalu nr [...], należącym do skarżących, winna być zaprzestana eksploatacja gazowego ogrzewacza wody. Organ w decyzji, o której stwierdzenie nieważności wystąpili skarżący ustalił i przyjął, iż instalacja gazowa w budynku przy ul. P. [...] została doprowadzona w latach siedemdziesiątych. Z tego względu powołał się na przepisy § 61.1 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych 29 czerwca 1966 roku, które pozwalały używać gazowego ogrzewacza wody w łazienkach o kubaturze co najmniej 8 m³, a łazienka skarżących nie ma wymaganej kubatury. Przyjęte w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 roku, nr [...]ustalenia faktyczne musiały stanowić podstawę w sprawie o stwierdzenie nieważności. Organ w postępowaniu nadzorczym nie mógł na nowo rozpoznawać sprawy merytorycznie, w tym czynić ustaleń faktycznych w jakiej dacie została do budynku doprowadzona instalacja gazowa. Takie czynności kontrolne były możliwe do przeprowadzenia w postępowaniu zwykłym – odwoławczym. W związku z tym zarzuty skargi odnośnie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie doprowadzenia gazu do budynku nie miały usprawiedliwionych podstaw. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w sprawie. Nawet nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie nie może być korygowane w toku postępowania nadzorczego – nieważnościowego. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji trafnie podnosił, że decyzję o demontażu ogrzewacza wody wydano w oparciu o ocenę stanu faktycznego – istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi ustaloną w oparciu o protokoły kontroli kominiarskiej i wymienione tam uchybienia. Należy zauważyć, że postępowanie z art. 66 ustawy prawo budowlane nie jest postępowaniem mającym za cel doprowadzenie obiektu budowlanego do zgodności z prawem, i w tym kontekście nie jest najistotniejsze czy kubatura łazienki nie spełnia norm powierzchniowych prawem przewidzianych, ale czy taki stan rzeczy stwarza realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi. Tak więc nie można uznać, że organ nie poczynił ustaleń co do zachodzenia przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, co najwyżej czy dokonał ich prawidłowej oceny. Stan braku bezpieczeństwa w lokalu skarżących (ich łazience) wynikał z tego, iż była zbyt mała kubatura łazienki, mały przekrój klatki wentylacyjnej, zbyt szczelna stolarka okienna oraz stan przewodów dymowo - spalinowych. Decyzja z art. 66 ustawy prawo budowlane ma charakter związany, co oznacza, że ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, iż zachodzi któraś z tych sytuacji wymienionych w art. 66 ust.1 pkt 1 – 4 prawa budowlanego wymusza wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowe postępowanie toczyło się trybie nieważnościowym, który wymusza zakres kontroli podniesione zarzuty w skardze nie znalazły swojego usprawiedliwienia. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.