VIII SA/Wa 153/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] października 2018 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...]grudnia 2018 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także jako: "organ odwoławczy, "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. B. (dalej także jako "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z [...]października 2018 r. nr [...]odmawiającą przyznania na okres zasiłkowy 2018/2019 zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wnioskowanych na O. N.. Decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. W dniu [...] sierpnia 2018 r. D. B. – opiekun prawny małoletniej O.N.– złożył w organie I instancji wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na wnuczkę O. N. wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Decyzją z [...]października 2018 r. organ I instancji na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 14, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1 i 2 oraz art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.; dalej także jako "u.ś.r.") odmówił skarżącemu na okres zasiłkowy 2018/2019 świadczenia w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wnioskowanych na O. N.. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta wynika, że powodem odmowy był fakt, iż wnioskodawca - opiekun prawny dziecka (wnuczki) jest osobą samotnie wychowującą dziecko, lecz dziecko nie posiada zasądzonych od swojej matki alimentów. W takiej zaś sytuacji, zdaniem organu I instancji, zgodnie z art. 7 ust. 5 u.ś.r. zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem nie mogą być przyznane. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji nieprawidłowe rozpatrzenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, skutkujące odmową przyznania świadczenia wychowawczego oraz brak szczegółowego wyjaśnienia podstaw odmowy przyznania świadczenia. Nadto zarzucił brak umożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz sprzeczną z zasadami współżycia społecznego odmowę przyznania świadczenia z tytułu zasiłku rodzinnego na dziecko, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, bez uwzględnienia okoliczności, iż dziecko pozostaje w pieczy zastępczej sprawowanej obecnie przez skarżącego (dziadka), wychowywane jest samotnie przez skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Rozpoznając sprawę, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...]grudnia 2018 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając przytoczył brzmienie art. 3 pkt 17a i art. 7 pkt 5 u.ś.r. Nadto wyjaśnił, że art. 7 pkt 5 u.ś.r. określa pięć sytuacji i zaistnienie choćby jednej z nich powoduje, że osoba samotnie wychowująca dziecko będzie posiadać prawo do zasiłku rodzinnego (o ile spełni inne wymagania ustawowe) pomimo, że nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców. Natomiast jeżeli nie wystąpi żadna z sytuacji określonych w punktach od "1" do "5" ww. przepisu, to osobie samotnie wychowującej dziecko, nie mającej zasądzonego lub zatwierdzonego (przez Sąd) świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka od jego rodzica, zasiłek rodzinny nie przysługuje. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie bezsporne jest, iż alimenty na rzecz dziecka zasądzone zostały jedynie od ojca dziecka, natomiast nie zostały one zasądzone od matki dziecka. W tej sytuacji skarżącemu jako osobie samotnie wychowującej dziecko - wnuczkę O., brak zasądzenia świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka od jej matki, uniemożliwia przyznanie na to dziecko zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem. Nadto Kolegium podniosło, że żaden przepis ustawy nie stanowi, że określony w art. 7 pkt 5 wymóg ustalenia świadczenia alimentacyjnego na rzecz dziecka od jego rodzica (w niniejszym przypadku matki), nie ma zastosowania w sytuacji, gdy z wnioskiem o zasiłek rodzinny występuje opiekun prawny dziecka. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO z dnia [...]grudnia 2018 r. skarżący zarzucił: 1) nieprawidłowe rozpatrzenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy polegające na błędnym przyjęciu, że skarżącemu jako osobie samotnie wychowującej dziecko, brak zasądzenia świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka od jej matki, uniemożliwia przyznanie na to dziecko zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem; 2) sprzeczną z zasadami współżycia społecznego odmowę przyznania świadczenia z tytułu zasiłku rodzinnego na dziecko, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, bez uwzględnienia okoliczności, że dziecko pozostaje w pieczy zastępczej sprawowanej obecnie przez skarżącego (dziadka), wychowywane jest samotnie przez skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji jej poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z [...]grudnia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]z [...]października 2018 r., odmawiającą przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wnioskowanych na O. N. na okres zasiłkowy 2018/2019. W tym miejscu wskazać należy, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania objętego skargą dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadnienia. Spór koncentruje się wokół uznania, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy zasadnie odmówiły skarżącemu (będącego opiekunem prawnym) przyznania wnioskowanego przez niego zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz małoletniej O. N. (wnuczki). Organy orzekające uznały bowiem, że skarżącemu, jako osobie samotnie wychowującej dziecko - wnuczkę O., brak zasądzenia świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka od jej matki, uniemożliwia przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem na to dziecko. W ocenie Sądu przedstawiona powyżej argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952, ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.ś.r., zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się (art. 4 ust. 2 u.ś.r.). Do zasiłku rodzinnego omawiana ustawa w przepisie art. 8 przewiduje m.in. dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (pkt 6). Przy czym oczywistym jest, że możliwość przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego uzależniona jest od uprzedniego przyznania samego zasiłku. Sąd zauważa, że poza rodzicami (jednym z nich) podmiotem uprawnionym jest opiekun prawny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji legalnej pojęcia opiekuna prawnego. W tej sytuacji za całkowicie naturalne należy uznać odwołanie się w tym zakresie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przy czym należy zauważyć, że pojęcie "opieka" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Opieka, o której mowa w tytule III k.r.o. jest pojęciem prawnym i odnosi się do osób małoletnich, nad którymi rodzice nie sprawują władzy rodzicielskiej (dział I), a także osób całkowicie ubezwłasnowolnionych (dział II). Należy podzielić pogląd, że opieka nie jest instytucją z zakresu prawa rodzinnego, gdyż nie znajduje oparcia ani w małżeństwie, ani w pokrewieństwie. Jest instytucją z zakresu osobowego prawa cywilnego, którą ustawodawca z uwagi na jej funkcję uregulował w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Ustawodawca wyróżnia opiekę nad małoletnim oraz nad całkowicie ubezwłasnowolnionym. W sposób kompleksowy została uregulowana opieka nad małoletnim. Małoletnim jest osoba, która nie ukończyła lat 18 (por. art. 10 § 1 k.c.) oraz nie uzyskała pełnoletności przez zawarcie małżeństwa (por. art. 10 § 2 k.c.). Zgodnie z art. 94 § 3 k.r.o. dla dziecka ustanawia się opiekę, jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani. Podstawowy zakres praw i obowiązków opiekuna oraz praw i obowiązków rodziców posiadających władzę rodzicielską pokrywają się ze sobą. Zgodnie z art. 155 § 1 k.r.o. opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką. Na podstawie art. 95 § 1 k.r.o. władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka z poszanowaniem jego godności i praw. W art. 155 § 1 k.r.o. ustawodawca, wskazując treść praw i obowiązków składających się na opiekę, pominął prawo i obowiązek wychowania dziecka. Nie oznacza to jednak, że powyższe prawa i obowiązki pozostają poza zakresem opieki. W art. 155 § 2 k.r.o. ustawodawca zawarł odesłanie do odpowiedniego stosowania do sprawowania opieki przepisów o władzy rodzicielskiej. To, czy zakres opieki zbliży się maksymalnie do władzy rodzicielskiej, obejmując obowiązek zarówno wychowania dziecka, jak i kierowania nim (art. 96 § 1 k.r.o.), zależy od tego, czy opiekun sprawuje bieżącą pieczę nad dzieckiem, które mieszka u niego. Powyższa sytuacja jako modelowa, co do zasady pozostaje w zgodzie z dobrem dziecka. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że skarżący jest w niniejszej sprawie osobą uprawnioną, w świetle przytoczonego powyżej art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wnioskowanych na O. N. na okres zasiłkowy 2018/2019. Powyższy przepis nie może rodzić problemów interpretacyjnych. Ustawodawca wskazał w nim wprost, że prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków przysługuje osobom, o których mowa m.in. w art. 4 ust. 2 pkt 1, tj. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. Legitymację opiekuna prawnego, a tym samym legitymację do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych ma ten, kto legitymuje się postanowieniem sądu. Zatem dowodem w postępowaniu o przyznanie świadczeń rodzinnych, który pozwala na ustalenie, że dziecko pozostaje pod opieką prawną, jest orzeczenie sądu o powołaniu opiekuna prawnego dziecka, przedkładane właściwemu organowi do wniosku o zasiłek rodzinny (§ 2 ust. 2 pkt 13 rozporządzenia). Sąd zauważa, że z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, iż Sąd Rejonowy w [...][...]Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z [...]września 2011 r. sygn. akt [...] orzekł o ustanowieniu opieki prawnej dla małoletniej O. N., którą powierzył m.in. skarżącemu. Przepis art. 6 ust. 1 u.ś.r. formułuje ograniczenia w uzyskaniu zasiłku rodzinnego w ten sposób, że określa przede wszystkim maksymalny wiek dziecka, do ukończenia którego zasiłek rodzinny przysługuje. Przy czym nie jest to jednolite kryterium wieku dziecka. Jak zauważono w orzecznictwie, w przepisie tym ustawodawca przewidział trzy odrębne sytuacje, w których możliwe jest uzyskanie zasiłku rodzinnego. W przypadku dziecka, które nie ukończyło 18 roku życia zasiłek rodzinny przysługuje niezależnie od tego, czy kontynuuje ono naukę oraz czy legitymuje się stopniem niepełnosprawności (pkt 1). Jednakże w przypadkach określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.ś.r., tj. w sytuacji, gdy dziecko ukończyło 18 rok życia, ustawodawca wprowadził dodatkowe przesłanki, od których spełnienia uzależnił prawo osób wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.ś.r. do zasiłku rodzinnego, a mianowicie: - w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. - w sytuacji gdy dziecko ukończyło 18 rok życia, lecz nie ukończyło 21 roku życia - przesłankę pobierania przez dziecko nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia; - w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. - w sytuacji gdy dziecko ukończyło 18 rok życia, lecz nie ukończyło 24 roku życia - przesłankę kontynuacji nauki w szkole lub w szkole wyższej i jednoczesnego legitymowania się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, aż do ukończenia przez nie 24 roku życia. Zatem poza wiekiem ustawodawca przewidział jeszcze inne przesłanki, z którymi wiąże przysługiwanie zasiłku rodzinnego. Dalej zauważyć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...] zł. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na rzecz małoletniej O. N. jest uzależnione od spełnienia ww. przesłanek, tj. kryterium wieku dziecka, pozostawania osobą uczącą się i spełnienia kryterium dochodowego. Brak jest natomiast podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącego art. 7 pkt 5 u.ś.r., gdyż w stanie faktycznym sprawy okoliczność wyłączająca prawo do zasiłku rodzinnego, wymieniona w tym przepisie, nie zachodzi. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.