VIII SA/Wa 156/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy" lub WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej: "Prawo Budowlane"), po rozpoznaniu odwołania Z. S. (dalej: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. (dalej: "organ I instancji" lub PINB), nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł. gmina O. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczy się na skutek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego dokonanego przez J. i J. małżonków K. w dniu [...] lipca 2009 r., dotyczącego kontroli budowy budynku gospodarczego na działce Nr [...] przez J. S.. W trakcie oględzin w dniu [...] lipca 2009 r. ustalono, że Z. S. w miejsce starej obory o wymiarach 11 m x 6 m, postawił około 2005 r. budynek – szopę drewnianą o wymiarach 5 m x 4 m bez dokonanego zgłoszenia. Budynek pokryty jest papą i nie jest trwale związany z gruntem, usytuowany jest przy granicy działki małżonków K.. Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. PINB, na podstawie art. 49b ust. 2 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi Z. S. wstrzymać roboty budowlane przy realizacji przedmiotowego budynku gospodarczego i zobowiązał do złożenia w terminie 30 dni następujących dokumentów : o których mowa w art. 30 ust. 2 tj. oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz szkice i rysunki wykonanych robót budowlanych, projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia z Urzędu Gminy w O. o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o warunkach zabudowy. W dniu [...] sierpnia 2011 r. skarżący złożył prawomocną decyzję Wójta Gminy O. o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2011 r., ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczego drewnianego do 25 m2 w granicy z działką nr [...] na działce nr [...] położonej w miejscowości Ł. gmina O.. Nadto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz szkice wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. PINB, na podstawie art. 49b ust. 1 i 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł. gmina O.. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zapisy w decyzji o warunkach zabudowy powodują, że budynek inwestora nie może być usytuowany w granicy działki. Dlatego też nie jest możliwa jego legalizacja. Z zapisu w decyzji wynika, iż należy zachować odległość od granic działek sąsiednich określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm., zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Od tej decyzji odwołał się skarżący, podnosząc naruszenie prawa materialnego - § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez brak jego zastosowania i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego w sytuacji, gdy gabaryty oznaczonego budynku nie przekraczają wielkości, (wysokość i długość) wskazanych w tym przepisie, sprzeczność ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego, poprzez wskazanie, że budynek usytuowany jest przy granicy działki małżonków K., w sytuacji gdy toczy się postepowanie administracyjne o rozgraniczenie. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, iż argumenty podniesione w odwołaniu pozostają bez wpływu na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego słuszna jest ocena organu I instancji, że zaistniała samowola budowlana narusza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z tym nie można przeprowadzić stosownej procedury legalizacyjnej. Organ podkreślił, iż samowolnie zrealizowany budynek narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż z przedstawionej decyzji Wójta Gminy O. o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2011 r. wynika, że należy zachować odległość od granic działek sąsiednich określonych § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. min. 3 m dla ściany bez otworów okiennych i drzwiowych oraz min. 4 m dla ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi, ze względu na parametry działki – szerokość od 20 do 25 m nie ma uzasadnienia zbliżenie do granicy z działką Nr [...], na sąsiedniej działce brak jest zabudowy w granicy. Natomiast odnośnie toczącego się postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia przebiegu granicy miedzy działkami nr [...] i [...] w miejscowości Ł. gmina O., organ wyjaśnił, iż Starosta S. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostateczną decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że umorzenie postepowania scaleniowego skutkuje przywróceniem stanu prawnego i faktycznego działek nr [...] i [...] obowiązującego przed scaleniem. Wobec tego zdaniem organu odwoławczego kwestia przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] nie może mieć wpływu na treść obowiązku rozbiórki nałożonego w ramach postepowania z zakresu nadzoru budowlanego. W skardze na decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., powielając zarzuty z odwołania. W jej uzasadnieniu wskazał, iż organy obu instancji wskazały brak możliwości legalizacji budynku drewnianego, który stoi w granicy działki nr [...] z działką nr [...], podpierając się § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także tym, że budynek należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ściana z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Skarżący podniósł nadto, iż kubatura budynku gospodarczego drewnianego tj. jego wysokość nie większa niż 3 m, długość 5 m i szerokość 4 m wskazują na zastosowanie pkt 4 ust. 3 § 12 w/w rozporządzenia. Według skarżącego organy nie poczyniły w tym zakresie ustaleń, wbrew obowiązkom zawartym w art. 6, 7 i 77 k.p.a. Kolejnym argumentem skarżącego przemawiającym za wadliwością zaskarżonych decyzji jest nieuwzględnienie faktu, że budynek powstał z przebudowy stojącego w tym miejscu innego budynku, a także okoliczność przebiegu granicy, odnośnie której WINB nie poczynił żadnych ustaleń. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, iż nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Dopuszczalność legalizacji budynku przebiega dwustopniowo. Wstępnie, o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który stwierdzając fakt budowy lub wybudowania budynku bez zgłoszenia, ocenia czy dany budynek (samowola) jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Uznając legalizację za dopuszczalną, stosownie do poczynionych ustaleń, organ nakłada na inwestora dostarczenie w wyznaczonym terminie niezbędnej dokumentacji. Wybudowanie budynku gospodarczego o wymiarach 5 m x 4 m wymagało zgłoszenia właściwemu organowi, niedopełnienie tego obowiązku skutkuje uznaniem, iż skarżący niewątpliwie dopuścił się samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy organ prawidłowo prowadził postepowanie w trybie art. 49b Prawa budowlanego, co sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wykonanie przedmiotowego budynku wymagało zgłoszenia. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 30. Ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane: obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, o powierzchni zabudowy do 35 m2 wymagał zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Oznacza to, że powiatowy organ nadzoru budowlanego zobligowany był zgodnie z treścią art. 49b ustawy Prawo budowlane do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, co też uczynił wydając dnia [...] stycznia 2011 r. postanowienie na podstawie art., 49b ust. 2 Prawa budowlanego nakładające na inwestora (skarżącego) obowiązek dostarczenia : dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 tj. oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz szkice i rysunki wykonanych robót budowlanych, projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia z Urzędu Gminy w O. o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzje o warunkach zabudowy. Niewątpliwie skarżący wykonując nałożony na niego obowiązek przedłożył organowi nadzoru budowlanego I instancji dokumenty wskazane w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., zaś organ uznał, iż samowolnie zrealizowany budynek narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy budynek został usytuowany przy granicy działki małżonków K., a więc niezgodnie z przepisami § 12 ust. 1-4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Słusznie zatem organy stwierdziły, że przedmiotowy budynek znajduje się przy granicy z działką sąsiednią, co jest niezgodne z § 12 ust. 1-4 warunków technicznych określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu. Zgodnie z tym przepisem, zasadą jest, że budynek na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż : 4 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy), 3 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy). Możliwe jest również sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych do granicy w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy niej, ale tylko wówczas, gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jedynie w sytuacji, gdy na sąsiedniej działce istnieją już inne budynki i są one usytuowane w odległości 1,5 – 3 m od granicy lub bezpośrednio przy niej, możliwe jest sytuowanie nowego budynku ścianą bez otworów w odległości mniejszej niż 3 czy 4 m od granicy, tj. odpowiednio - w takiej samej odległości, co już istniejący budynek lub bezpośrednio przy granicy. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobligowany był po dokonanej analizie decyzji o warunkach zabudowy, do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Słusznie więc podkreślił WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zapisy w decyzji o warunkach zabudowy oraz załączona do niej część graficzna powoduje, że budynek nie może być usytuowany w granicy działki, dlatego nie jest możliwa jego legalizacja. Również zgodzić należy się ze stwierdzeniem, że organy nadzoru budowlanego nie mogły rozstrzygać na podstawie § 12 ust. 3 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów art. 6, 7, czy 77 § 1 k.p.a. Skarżący w tym przedmiocie jedynie przytoczył treść powołanych przepisów, nie wskazując przy tym na czym polegał brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Całkowicie jest natomiast chybiony zarzut skargi w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...], gdyż stwierdzić należy, iż w tym zakresie postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia wsi Ł. gmina O. zostało umorzone. Odnosząc się do kolejnego argumentu wywiedzionego w skardze, a mianowicie, że budynek gospodarczy powstał z przebudowy stojącego w tym samym miejscu innego budynku gospodarczego, stwierdzić należy, iż Prawo budowlane w art. 3 pkt 6 stanowi, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Ustawa nie definiuje przy tym pojęcia "odbudowa" i w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przez odbudowę rozumie się wykonywanie faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2010r., II SA/Bd 669/10; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001r., II SA/Lu 892/00; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2010 r., II SA/Sz 283/10 ). Na marginesie zauważyć należy, iż w świetle przedstawionego przez skarżącego planu budowy budynku i opisu technicznego w pkt 4 podstawowe parametry techniczno-użytkowe wskazano wysokość budynku max – 3,31 m, a nie jak podaje w skardze strona skarżąca, że jego budynek, co do którego wydano nakaz rozbiórki ma poniżej 3 m wysokości. Z tych względów skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw prawnych podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.