VIII SA/Wa 161/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżoną uchwałę; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Krajowej Rady Radców Prawnych w W. na rzecz skarżącego B. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga B. P. na uchwałę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Krajowej Rady Radców Prawnych odmawiającą przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od uchwały Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z [...] listopada 2011 r. w sprawie odmowy zwolnienia aplikanta radcowskiego B. P. z pozostałej do zapłaty części opłaty rocznej za aplikację. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Uchwałą Nr [...] Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w K. z [...] listopada 2011 r. (ROIRP, organ I instancji), po rozpoznaniu wniosku B. P. (skarżący) z dnia [...] października 2011 r. odmówiła zwolnienia ww. z pozostałej do zapłaty części opłaty rocznej za aplikację radcowską w kwocie [...] zł. Przesyłka zawierająca ww. rozstrzygnięcie została doręczona skarżącemu w dniu [...] listopada 2011 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżący wezwał organ I instancji do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem ww. uchwały, a następnie wobec milczenia tegoż organu wniósł skargę do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 188/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę B. P. Podstawę negatywnego rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez Sąd, iż skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia, nie złożył bowiem odwołania na ww. uchwałę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1269/12, orzekł o oddaleniu złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej. Pismem z dnia [...] października 2012 r. (data nadania) skarżący złożył wniosek w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania na powołaną wyżej uchwałę. Jako podstawę powyższego podał, iż w dniu 5 października 2012 r. otrzymał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 1269/12 z dnia 11 września 2012 r., które wskazało mu odpowiedni tryb zaskarżenia uchwał ROIRP. Wcześniej nie istniało żadne orzecznictwo w tym przedmiocie, a w uchwale brak było pouczenia w tym zakresie. Powyższe świadczy w ocenie wnioskującego, iż uchybił terminowi bez swojej winy. Jednocześnie skarżący dopełnił czynności dla której wnioskował o przywrócenie terminu (złożył odwołanie). Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Krajowa Rada Radców Prawnych (KRRP, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) orzekła o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy stwierdził, że złożony przez skarżącego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał w tym zakresie, że sporna uchwała doręczona została skarżącemu w dniu [...] listopada 2011 r. i uchwała ta nie zawierała co prawda pouczenia co do sposobu wniesienia odwołania, jednakże zgodnie z art. 111 § 1 Kpa, skarżącemu przysługiwało uprawnienie żądania uzupełnienia podjętego aktu co do rozstrzygnięcia, prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Wyjaśniono, że skarżący nie wnosił o uzupełnienie uchwały we wskazanym trybie. Następnie organ odwoławczy podał, iż w świetle regulacji art. 60 ust. 6 ustawy o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm., zwana dalej ustawą o radcach prawnych), do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy rozpatrywanie odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych. Odwołanie takie zgodnie z treścią art. 129 § 2 Kpa wnosi się w terminie 14 dni. Termin na wniesienie odwołania bądź do złożenia wniosku o uzupełnienie uchwały o pouczenie w tym zakresie upłynął zatem w dniu [...] grudnia 2011 r. W rezultacie uznano, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki (z art. 58 § 1 i 2 Kpa) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, brak jest bowiem okoliczności wskazujących, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącego. Nie sposób też przyjąć jak ocenił organ, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Skarżący wywodzi możliwość przywrócenia terminu z faktu, że dopiero po otrzymaniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. oddalającego jego skargę kasacyjną, powziął on informację w jaki sposób prawidłowo powinien odwołać się od uchwały ROIRP. Istotna w niniejszej sprawie jest okoliczność zdaniem organu odwoławczego, że w dniu otrzymania spornej uchwały skarżący otrzymał też uchwałę o wpisie na listę radców prawnych. Dalej wskazano, że skarżący, który był jeszcze przed ślubowaniem i nie wykonywał zawodu radcy prawnego, ale należało od niego oczekiwać przynajmniej fundamentalnej wiedzy z zakresu postępowania administracyjnego oraz należytej staranności w kwestiach prawnych. Skarżący jako aplikant, a następnie jako radca prawny, powinien wykazywać znajomość regulacji dotyczących zawodu radcy prawnego, a w szczególności ustawy o radcach prawnych. Bezspornym jest, że skarżący nie wnosił o uzupełnienie uchwały w zakresie prawa odwołania w trybie art. 111 Kpa, jednak niezależnie od powyższego, wskazanie właściwego trybu postępowania w sprawie wynikało z odpowiedzi ROIRP na skargę złożoną przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i zostało potwierdzone postanowieniem tegoż Sądu (o odrzuceniu skargi) z 11 maja 2012 r. Ostatecznie KRRP wywiodła, iż kluczową przesłanką w przypadku uchybienia terminowi w kontekście możliwości jego przywrócenia jest brak winy w uchybieniu terminowi. Nie stanowi braku winy strony nieznajomość prawa oraz wybranie innej drogi obrony interesu prawnego, brak jest zatem podstaw prawnych do orzeczenia zgodnie z wnioskiem o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożył skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonej uchwały. Jako podstawę powyższego wskazał błędne ustalenia faktyczne i uznanie, że skarżący ponosi winę za uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Podniósł, iż podstawową dla rozpoznania sprawy jest kwestia, czy skarżącemu przysługuje prawo do skarżenia uchwały w przedmiocie ulgi od opłaty za aplikację do sądu administracyjnego. Stanowisko ROIRP zmierzało w kierunku niezaskarżalności uchwały. Z uwagi na okoliczność, iż w treści uchwały nie zamieszczono pouczenia o odwołaniu, skarżący skorzystał z drogi przewidzianej przez art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), przyjął bowiem, że skoro takiego pouczenia nie ma, to wyczerpał on tok instancyjny sprawy. Uznał, iż norma kompetencyjna z art. 60 pkt 6 ustawy o radcach prawnych, nie kreuje sama w sobie uprawnienia po stronie skarżącego do dwuinstancyjnego postępowania. Przepis ten wymienia enumeratywnie kompetencje organu samorządu zawodowego - KRRP. Jedną z tych kompetencji jest niewątpliwie rozpatrywanie odwołań od uchwał ROIRP, jednakże by organ ten mógł wypełnić tą normę musi istnieć dodatkowy przepis, który stanowiłby o możliwości wniesienia odwołania. Ustawa o radcach prawnych zawiera kilka przepisów, gdzie sprecyzowano, że odwołanie przysługuje (art. 28 ust. 5 - zawieszenie prawa do wykonywania zawodu; art. 31 ust. 2 - wpis na listę radców prawnych; art. 33 ust. 7 - wpis na listę aplikantów radcowskich), nie zawiera jednak ogólnej normy kreującej postępowanie dwuinstancyjne w sprawach indywidualnych. Ustawa wymienia jedynie tryb podejmowania uchwały (art. 45) i relacje uchwał samorządu w stosunku do organu nadzorczego - Ministra Sprawiedliwości (art. 47). Podniósł, iż w polskim systemie prawnym, zarówno na gruncie kpc, kpa czy też kpk, o możliwości wniesienia odwołania decyduje przepis przyznający możliwość do wniesienia środka zaskarżenia, bądź o charakterze indywidualnym, bądź o charakterze ogólnym. Nigdy przepisem kreującym postępowanie dwuinstancyjne nie jest norma określająca kompetencje organu. Skarżący wskazał, iż o sposobie wnoszenia środka zaskarżenia, jak i o samej możliwości skarżenia spornej uchwały, przesądziło dopiero postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte w niniejszej sprawie. W tych warunkach, jako że kwestie w ogóle drogi sądowej, jak i środka zaskarżenia zostały przesądzone w tym postępowaniu, skarżący nie mógł i nie powinien składać wniosku o przywrócenie terminu wcześniej, jako że wniosek ten byłby przedwczesny. Podkreślił przy tym, że sam Naczelny Sąd Administracyjny w treści rozstrzygnięcia zasugerował drogę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Dodatkowo wyjaśnił, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie było prawomocne, zostało zaskarżone skargą kasacyjną i nie może stanowić początku biegu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Autor skargi wskazał ponadto na dodatkowy aspekt, a mianowicie, iż wraz z orzeczeniem doręczono mu stanowisko ROIRP, gdyż o to stanowisko wystąpił dopiero w skardze kasacyjnej. Wcześniej powyższego stanowiska nie otrzymał. Zwrócił także uwagę na okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednakże zmienił jego podstawę prawną podając zupełnie inne argumenty prawne, wskazując inne przepisy prawne przesadzające o prawidłowym toku instancyjnym. W odpowiedzi na skargę KRRP podtrzymała argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienie) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Kluczowym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy podjęte przez organ odwoławczy postanowienie w zakresie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest zasadne oraz czy poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Podstawę objętego skargą rozstrzygnięcia stanowił art. 58 Kpa, zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2), przy czym przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Zwrócić uwagę należy, że z powołanej regulacji wyraźnie wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony; zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu; zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Podkreślenia wymaga, iż w doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przy ocenie braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Brak winy zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. wyrok NSA z 28 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1257/11, niepubl. dostępny w CBOSA, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszaw 2012, s. 282). Przywrócenie terminu może więc mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W judykaturze do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę lub jej pełnomocnika zalicza się przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar, nieprawidłowe doręczenie pisma. Tylko w takich warunkach można przyjąć brak winy w uchybieniu terminu. Przywrócenie terminu nie jest natomiast możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Obowiązkiem wnoszącego prośbę o przywrócenie terminu jest uprawdopodobnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w terminie. Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż bezsporną jest okoliczność, że sporna uchwała ROIRP doręczona została skarżącemu w dniu [...] listopada 2011 r. Bezsporny jest także fakt, iż odwołanie na ww. uchwałę skarżący wniósł za pośrednictwem poczty w dniu [...] października 2012 r. tj. z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności, który upłynął w dniu [...] grudnia 2011 r. Kwestią sporną pozostaje natomiast: ustalenie daty ustania przyczyny uchybienia, a więc czy wniosek o przywrócenie terminu wniesiony został z zachowaniem siedmiodniowego terminu zakreślonego do dokonania tej czynności, o którym mowa w art. 58 § 2 Kpa oraz kwestia uprawdopodobnienia braku zawinienia skarżącego w uchybieniu terminu. KRRP stoi na stanowisku, że skarżący nie dochował ustawowego siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku wywodząc, że okoliczność zaskarżenia spornej uchwały odwołaniem była podnoszona już w odpowiedzi na skargę skarżącego kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wynikała także z orzeczenia tegoż Sądu. Z kolei zdaniem skarżącego przeszkoda uniemożliwiająca mu wniesienie odwołania ustała z dniem [...] października 2012 r. tj. doręczenia mu prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1269/12 oddalającego złożoną przez niego skargę kasacyjną. Analizując sprawę w tym względzie Sąd w składzie orzekającym za prawidłową uznał argumentację skarżącego, a mianowicie, że przyczyna uchybienia terminowi ustała dopiero z dniem doręczenia mu prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1269/12 oddalającego złożoną przez niego skargę kasacyjną, na co zresztą wskazuje ten Sąd w uzasadnieniu wyroku. Tym samym skarżący wykazał złożenie wniosku o przywrócenie terminu w ustawowym siedmiodniowym terminie. Natomiast oceniając niniejszą sprawę w kontekście uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu wskazać należy na rozbieżne argumenty organu i skarżącego. KRRP wywodzi, iż skarżący jako profesjonalista (świeżo wpisany na listę radców prawnych) nie dołożył należytej staranności w niniejszej sprawie, skutkiem czego w sytuacji braku pouczenia o środkach zaskarżenia nie żądał uzupełnienia uchwały w trybie art. 111 Kpa w tym zakresie, nie złożył także odwołania. Za ugruntowane uznał w tym zakresie stanowisko zarówno doktryny jak i orzecznictwa, iż nieznajomość prawa nie stanowi o braku winy. Skarżący natomiast podnosi, że podejmowane przez niego czynności były reakcją na działania organu I instancji. Analizując sprawę w tym kontekście uznać należy, że stanowisko KRRP jest niekonsekwentne, gdyż z jednej strony domaga się profesjonalizmu od aplikanta radcowskiego wpisanego na listę radców prawnych, przerzucając tym samym odpowiedzialność na skarżącego. Jednocześnie sam organ I instancji nie zauważa własnego błędu braku pouczenia o możliwości odwołania od uchwały. W dacie wydania spornej uchwały skarżący nie był profesjonalnym, doświadczonym radcą prawnym, natomiast niewątpliwie prawidłowego działania (pouczenia o możliwości odwołania) należałoby wymagać właśnie od organu. Dodatkowo zwrócić uwagę należy, że skarżący podjął kroki we własnym interesie wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa. Brak reakcji - milczące zachowanie organu I instancji skutkowało podjęciem dalszych działań skarżącego. Oceniając zachowanie autora skargi w tym znaczeniu, nie można przypisać mu kryterium winy, a uwolnić od błędu pouczenia organu prawnego. W ocenie składu Sądu orzekającego, skarżący uprawdopodobnił w sposób przekonywujący, iż niedochowanie terminu do wniesienia środka zaskarżenia nastąpiło bez jego winy. To od strony postępowania – organu należy oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw. W tym też kontekście należy oceniać przesłankę braku winy. Ocena czynności podejmowanych przez skarżącego w całym postępowaniu – po wydaniu spornej uchwały – wskazuje na staranność i dbałość w prowadzeniu przez skarżącego swoich spraw. Wymaga podkreślenia, iż wobec braku pouczenia w uchwale o środkach zaskarżenia i wobec milczenia organu I instancji w odpowiedzi na podjętą przez skarżącego próbę wzruszenia tegoż aktu, skarżący prawidłowo skorzystał z przewidzianych prawem instrumentów – wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wyczerpując tryb postępowania sądowoadministracyjnego. Należy także zwrócić uwagę na okoliczność, iż orzekając w sprawie (powołanej wyżej) Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, iż "z uwagi na brak pouczenia o sposobie zaskarżenia uchwały i w związku z art. 112 Kpa, stronie służy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania". Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia ww. rozważań Sądu i przyjęcia, że skarżący wykazał przesłanki wynikające z treści art. 58 § 1 i § 2 Kpa. Okoliczność złożenia odwołania wraz z wnioskiem nie była bowiem kwestionowana przez organ. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1). O wstrzymaniu wykonania uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2), a kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 3).