VIII SA/Wa 162/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] im. [...] w R. na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz skarżącego Uniwersytetu [...] im. [...] w R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uniwersytet [...] w R. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca"), jako członek konsorcjum naukowego [...], w dniu [...] listopada 2012 r., w ramach Programu INNOTECH dla ścieżki programowej In-Tech, złożył wniosek o dofinansowanie projektu zatytułowanego "[...]", któremu nadano numer ewidencyjny [...]. Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w W. ustalił Regulamin II Konkursu w ramach ww. Programu, stosownie do art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz.U. Nr 96, poz. 616 ze zm., zwanej "ustawą o NCBiR"). Zgodnie z Załącznikiem nr 4 do Regulaminu, rekomendowane do dofinansowania mogły być tylko te wnioski, które uzyskały w każdym z kryterium oceny merytorycznej minimalną liczbę punktów wymaganą dla danego kryterium, przy jednoczesnym spełnieniu warunku uzyskania średniej z ocen wyższej lub równiej 20 pkt. Próg finansowania dla ścieżki programowej In-Tech został ustalony na poziomie 30,50 pkt na 40 możliwych. Pozytywnie oceniony przez pracowników Centrum pod względem formalnym wniosek o dofinansowanie został skierowany do oceny merytorycznej, przeprowadzanej przez dwóch niezależnych ekspertów zewnętrznych, w oparciu o kryteria określone w Załączniku nr 4 do Regulaminu. Eksperci oceniali wniosek według kryteriów: 1/ wartość naukowa projektu, 2/ innowacyjność rozwiązania będącego rezultatem projektu, 3/ dorobek wykonawców, 4/ posiadanie odpowiednich zasobów materialnych i ludzkich niezbędnych do wykonania projektu, 5/ planowana współpraca przy wykonywaniu projektu między jednostkami naukowymi i przedsiębiorcami, 6/ przewidywane efekty ekonomiczne, 7/ potencjał komercjalizacyjny, 8/ udział środków własnych w finansowaniu fazy badawczej projektu, 9/ zasadność planowanych kosztów w stosunku do zakresu zadań objętych projektem oraz w stosunku do oczekiwanych wyników. Pierwszy ekspert ocenił projekt na 1 punkt, przydzielony w 5 kryterium. Drugi ekspert uznał, że projekt spełnia warunki rekomendowania do dofinansowania, bowiem ocena projektu w każdym kryterium osiągnęła wyznaczoną wartość progową oraz sumaryczna ocena była większa (lub równa) 20 punktów. Projekt uzyskał łącznie 22 punkty. Zasadnicza różnica w ocenach przyznanych przez recenzentów w kryterium 1 (wartość naukowa projektu) oraz w kryterium 3 (dorobek wykonawców) stanowiła podstawę do poddania wniosku o dofinansowanie ocenie przez trzeciego niezależnego eksperta zewnętrznego. W trzeciej recenzji projekt został oceniony na 11 punktów, a więc nie uzyskał oceny łącznej co najmniej 20 punktów oraz w każdym kryterium oceny nie osiągnęły wyznaczonej wartości. Zgodnie z Regulaminem konkursu, w przypadku oceny projektu przez trzech ekspertów jego końcową ocenę stanowi średnia ocen uzyskana ze wszystkich trzech recenzji. W rezultacie wniosek skarżącego o dofinansowanie uzyskał końcową średnią ocenę merytoryczną 11,33 punktów, jednocześnie nie został przekroczony próg punktowy dla kryteriów: 2 (innowacyjność rozwiązania będącego rezultatem projektu - 1,67pkt/3pkt), 4 (posiadanie odpowiednich zasobów materialnych i ludzkich niezbędnych do wykonania projektu – 1,33pkt/2pkt), 5 (planowana współpraca przy wykonywaniu projektu między jednostkami naukowymi i przedsiębiorcami – 2pkt/3pkt), 6 (przewidywane efekty ekonomiczne – 0,67pkt/1pkt) i 7 ( potencjał komercjalizacyjny – 1,33pkt/3pkt). W związku z powyższą oceną projektu, Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: "organ I instancji", "Dyrektor") decyzją z dnia [...] października 2012 r., działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR, odmówił wnioskodawcy przyznania środków finansowych, powołując się na rozdział 4 punkt 6 ust. 1 Regulaminu tego konkursu. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: "organ odwoławczy", "Komisja Odwoławcza"), wnosząc o powtórne rozpatrzenie wniosku i przyznanie środków finansowych ze względu na unikalną tematykę badawczą, powiązanie projektu z bezpieczeństwem ruchu pociągów oraz brak środków finansowych na obszar badawczy w tym zakresie. Jednocześnie skarżący wskazał, że Wydział [...] Uniwersytetu [...] w R. jest najlepiej wyposażonym w najnowocześniejszy sprzęt z zakresu sterowania i telekomunikacji, a kadra i posiadane laboratorium na tym Wydziale gwarantują efektywną realizację naukowo sformułowanej tematyki badawczej, która wymaga unikalnego zespołu badawczego. Połączenie istniejącej bazy laboratoryjnej oraz wykwalifikowanej kardy naukowców jest gwarancją realizacji przedmiotowej tematyki. W konkluzji skarżący podniósł, że w dacie pisania odwołania nie miał dostępu do recenzji, przez co uniemożliwiło mu to merytoryczne ustosunkowanie się do przyznanej punktacji. Po rozpoznania odwołania, Komisja Odwoławcza decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., działając na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o NCBiR, ponownie odmówiła przyznania środków finansowych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w odwołaniu skarżący nie zawarł wyczerpującego określenia zarzutów wobec treści decyzji lub recenzji. Odwołanie nie zawiera również jasnego zakresu żądania, a jedynie jest listą argumentów przemawiających za korzyściami wynikającymi z realizacji projektu. Nie zostały wskazane konkretne zarzuty w stosunku do recenzji sporządzonych w procesie oceny merytorycznej przedmiotowego wniosku, natomiast procedura odwoławcza nie przewiduje możliwości uzupełniania złożonych wniosków, tym bardziej na etapie procedury odwoławczej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora, zarzucając Komisji Odwoławczej brak rozpoznania zarzutów odwołania oraz nierozważenie recenzji oceniających przedmiotowy projekt. W ocenie skarżącego, pierwsza recenzja przedstawia niemerytoryczny, tylko osobisty stosunek recenzenta do ocenianego projektu. Stwierdzenia merytoryczne tam zawarte nie odnoszą się do rzeczywistych założeń i proponowanego programu badawczego. Druga recenzja potwierdza wartość merytoryczną projektu, o czym świadczy ostateczna wartość punktowa (22 punkty), gdy pierwszy recenzent wystawił ocenę 1 punkt. Trzeci recenzent, który ocenił projekt na 11 punktów, nie ocenił programu badawczego, tylko skupił się jednostronnie na problemie wdrożenia. Skarżący, analizując uzasadnienie wszystkich trzech ocen dotyczących kryteriów od 1 do 4, zwrócił uwagę na brak obiektywności, wiedzy i kultury pierwszej opinii. Ze względów etycznych Dyrektor NCBiR powinien odrzucić opinię pierwszego recenzenta, ponieważ jego nieprawdziwe stwierdzenie o zespole badawczym świadczy o osobistych animozjach lub nieznajomości recenzowanej tematyki. W odpowiedzi na skargę Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w Warszawie (dalej: "Centrum", "NCBiR") wniosło o oddalenie skargi, opisując przebieg postępowania konkursowego wobec przedmiotowego projektu oraz procedurę odwoławczą. Wskazało, że Dyrektor Centrum przy wydawaniu decyzji jest związany stanowiskiem ekspertów, którzy oceniają wnioski w oparciu o kryteria ustawowe i regulaminowe, czyniąc to według swojej wiedzy i z dołożeniem należytej staranności. Są oni niezależnymi ekspertami w dziedzinie naukowej, z zakresu której wnioskodawca złożył wniosek, opierają się na danych przedstawionych w projekcie i nie mają prawa do poszukiwania informacji wśród innych źródeł. Organ podniósł, że niewskazanie zakresu żądania w odwołaniu nie uprawniało Komisji Odwoławczej do dokonania merytorycznej oceny wniosku o dofinansowanie, bowiem to zadanie należy do ekspertów. Jednocześnie podał, że ekspert w obliczu okoliczności, które uniemożliwiają bezstronną ocenę zobowiązany jest do wyłączenia się z procedury oceny merytorycznej danego projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania NCBiR z ustawą o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju oraz z Regulaminem konkursu. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR, dyrektor Centrum ustala i ogłasza regulamin konkursu, który wyłania wykonawców projektów, obejmujących badania naukowe lub prace rozwojowe nakierowane na zastosowanie w działalności gospodarczej. Dyrektor Centrum wyznacza również ekspertów lub powołuje zespoły ekspertów spośród wybitnych przedstawicieli środowisk naukowych, gospodarczych i finansowych, w tym ekspertów zagranicznych, którzy oceniają wnioski złożone w konkursie i na tej podstawie przygotowują i przekazują dyrektorowi listę rankingową pozytywnie zaopiniowanych wniosków (art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o NCBiR). Eksperci opiniują wnioski konkursowe, posiłkując się w szczególności katalogiem kryteriów z art. 39 ustawy o NCBiR oraz wymienionych w Regulaminie każdego konkursu. Z uwagi na okoliczność, że eksperci, uczestniczący w procesie oceny projektów zgłoszonych do dofinansowania, dysponują wiedzą specjalistyczną, Sąd nie może kwestionować ilości punktów przyznanych przez nich w ramach danego kryterium i przesądzać, że tych punktów powinno być przyznanych więcej, aniżeli uczynił to ekspert. Sądy administracyjne nie kontrolują poprawności opinii ekspertów pod względem merytorycznym, nie wkraczają w szczegółowe rozważania na temat przedłożonych przez wnioskodawcę rozwiązań technicznych w związku z aktualnym stanem wiedzy w tym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.01.2013 r., V SA/Wa 2937/12, wyrok NSA z dnia 13.11.2012, II GSK 1783/12). Wszystkie ekspertyzy w przedmiotowej sprawie obejmują ustosunkowanie się do każdego wymaganego kryterium wartościującego, zawierają wskazanie punktacji i jej krótkie uzasadnienie. Warto przy tym wskazać, że wszelkie nieprecyzyjne sformułowania wniosku co do zasady przemawiają na niekorzyść wnioskodawcy przy jego merytorycznej ocenie. Organ, zgodnie z punktem IV.5 podpunkt 2 Regulaminu, poddał przedmiotowy projekt ocenie dodatkowej przez trzeciego eksperta, z uwagi na zasadnicze różnice w punktacji (rozbieżność w punktacji od 0 do 4 lub od 1 do 5 za spełnianie poszczególnych kryteriów oceny merytorycznej). Oceną końcową projektu w takim przypadku była średnia ocen uzyskanych ze wszystkich trzech recenzji (IV.5 podpunkt 3 Regulaminu). Dyrektor Centrum, mając na uwadze listę rankingową pozytywnie zaopiniowanych wniosków w przedmiotowym konkursie, z uwzględnieniem wysokości środków finansowych, znajdujących się w budżecie Centrum, nie przyznał środków finansowych wnioskodawcy, ponieważ końcowa ocena jego projektu była niższa aniżeli 30,5 pkt, jak również średnia ocen dla pięciu kryteriów nie przekroczyła minimalnego progu punktowego (art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR oraz punkt IV.6 podpunkt 1 Regulaminu). Sąd podziela w tym miejscu stanowisko organu, że dane osobowe ekspertów powinny być utajnione, stąd brak jest podstaw prawnych do ujawnienia ich nazwisk, tak jak to żąda skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. Do tego rodzaju spraw stosuje się art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. 2010 r. Nr 96, poz. 615), zgodnie z którym dane o osobach recenzentów i ekspertów oceniających wnioski o przyznanie środków finansowych na naukę nie są udostępniane wnioskodawcom. Należy przy tym pamiętać, że przed przystąpieniem do oceny, eksperci podpisują stosowne oświadczenia o bezstronności i są świadomi odpowiedzialności karnej w razie ich naruszenia. Zgodnie z ustalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych w tej kwestii (np. wyroki WSA w Warszawie w sprawach: V SA/Wa 1306/10, V SA/Wa 2937/12), nieudostępnienie wnioskodawcy danych eksperta jest zgodne z prawem. Jak wyżej wskazano, Sąd nie dokonuje kontroli legalności pracy ekspertów i ich ocen, lecz kontroluje czynności procesowe podejmowane przez właściwą instytucję. Sądowej kontroli podlega więc zachowanie przez organ obowiązujących procedur w przeprowadzeniu konkursu i zakwalifikowaniu wniosku do dofinansowania. To obowiązkiem organu jest poinformowanie strony o wynikach oceny jej wniosku, dokonanej przez ekspertów. W tym zakresie obowiązuje dla przedmiotowego konkursu przepis Regulaminu (IV.5. podpunkt 4), z którego wynika, że treść recenzji, zawierających ocenę merytoryczną, zostanie udostępniona wnioskodawcom w systemie OSF po zakończeniu procedury konkursowej, przy zachowaniu anonimowości osób dokonujących oceny merytorycznej. Natomiast wnioskodawca może odwołać się od decyzji Dyrektora Centrum do Komisji Odwoławczej w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (art. 40 ust 2 ustawy o NCBiR oraz punkt V podpunkt 2 Regulaminu). Natomiast na decyzję tego organu odwoławczego przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 40 ust. 4 ww. ustawy). Analizując przedmiotowe postępowanie administracyjne pod kątem zgodności z przepisami proceduralnymi Sąd uznał, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do odwołania skarżącego twierdząc, iż brak było w nim postawionych konkretnych zarzutów wobec decyzji lub recenzji oraz że nie zawiera ono jasnego zakresu żądania. W istocie odwołanie jest mało precyzyjne i lakoniczne, jednak jest w nim zawarty wyraźny wniosek o ponowne rozpoznanie wniosku o dofinansowanie projektu, zgłoszonego do konkursu. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, wskazany został w odwołaniu przez skarżącego zakres żądania, w którym są również odniesienia merytoryczne, stanowiące polemikę i wyjaśnienia do zarzutów recenzji, np. skarżący kwestionował w odwołaniu recenzję ich projektu w zakresie posiadanych środków, wykształconej kadry naukowej. Trudno jednak wymagać od skarżącego precyzyjnego merytorycznego odwołania, jeśli w dacie jego pisania nie miał dostępu do ocen ekspertów ich wniosku. Co do tego zarzutu Komisja Odwoławcza nie ustosunkowała się w zaskarżonej decyzji, nie wykazała, w jakiej dacie ekspertyzy były udostępnione w systemie OSF. Nie ma więc podstaw, aby nie dać wiary twierdzeniom skarżącego, że w dacie pisania przez niego odwołania te ekspertyzy nie były jeszcze udostępnione w systemie OSF. Tego rodzaju uchybienie nie powinno obciążać skarżącego, który powinien znać merytoryczną ocenę swojego wniosku przed skorzystaniem z prawa do złożenia odwołania. Komisja Odwoławcza, zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o NCBiR oraz punktem V podpunkt 2 Regulaminu konkursu, po wniesieniu odwołania ma termin 3 miesięcy na wydanie decyzji w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych. Tak więc w tym terminie organ ponownie powinien ocenić wniosek w aspekcie zleconych 3 ekspertyz, a nie tylko ustosunkować się do zarzutów odwołania, jak to wynika z Regulaminu Komisji Odwoławczej, który nie powinien być sprzeczny z ww. aktami. W ramach ponownej oceny wniosku, organ odwoławczy dokona jego swobodnej oceny merytorycznej, która nie powinna być dowolna. Prawidłowy efekt ponownej oceny wniosku powinien być należycie uzasadniony, powinny być wyjaśnione wszystkie okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu projektowi konkretnej liczby punktów. Taka ocena została częściowo dokonana przez organ odwoławczy dopiero w odpowiedzi na skargę, a to jest za późno w kontekście badania legalności zaskarżonej decyzji. Brak należytego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego budzi obawę o brak bezstronności rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, Komisja Odwoławcza powinna również rozważyć, przy ponownej ocenie wniosku, zasadność zlecenia przez Dyrektora przeprowadzenia zewnętrznego audytu w zakresie prawidłowości i rzetelności wykonywania zadań przez eksperta, który projekt ocenił tylko na 1 punkt (art. 38 ust. 6 ustawy o NCBiR). Dopiero ewentualna negatywna ocena tego eksperta dokonana na skutek zewnętrznego audytu może być podstawą do wyłączenia eksperta z postępowania w sprawie opiniowania przedmiotowego wniosku (Regulamin konkursu nie precyzuje sposobu wyłączenia danego eksperta z takiego postępowania). W toku ponownego rozpoznania sprawy organ winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Mając powyższe wywody na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Komisji Odwoławczej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw prawnych do kwestionowania decyzji organu i instancji.