VIII SA/Wa 166/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie zwrotu działek dożywotniego użytkowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1977 r. Naczelnik Gminy B. (dalej: "Naczelnik"), działając na wniosek J. i S.P., orzekł o przejęciu na własność Państwa, w zamian za rentę, należące do J. P. gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, położone w miejscowości N. (działki nr: [...][...][...][...]) oraz w miejscowości R. (działki nr: [...][...][...][...]). Jednocześnie, zgodnie z pkt 6 tej decyzji, S. i J. P. uzyskali prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. T. K. (obecnie P., dalej jako: "skarżąca", "strona"), córka J. i S.P., zwróciła się do Starosty P. (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z wnioskiem o zwrot działki dożywotniego użytkowania nr [...]. W wyniku rozpoznania sprawy Starosta ostateczną decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], odmówił stronie przyznania nieodpłatnie własności działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie N., gmina B.. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez organ I instancji, iż skarżąca, jako zstępna osób uprawnionych (S. i J.P.), faktycznie nigdy nie władała tą nieruchomością w zakresie odpowiadającym ich uprawnieniom. W dniu [...] października 2013 r. do Starosty wpłynął wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2013 r., złożony za pośrednictwem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, o zwrot działek dożywotniego użytkowania, oznaczonych numerami: [...][...][...] położonych w N. i R., gmina B.. Z uzasadnienia wniosku wynika, że ww. działki użytkuje ona od 2006 r. Rozpoznając powyższy wniosek Starosta postanowieniem znak NR. [...] z dnia [...] października 2013 r., działając na podstawie art. 61a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu działek dożywotniego użytkowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż brak jest podstaw prawnych do zwrotu działek nr [...][...], położonych w R., bowiem w decyzji Naczelnika prawo bezpłatnego użytkowania zostało przyznane do działki nr [...], położonej w N., a działki nr [...][...] nie stanowiły działek dożywotniego użytkowania. Wskazał, iż decyzją ostateczną z dnia [...] września 2007 r. został rozpoznany wniosek strony odnośnie żądania zwrotu działki nr [...] poprzez odmowę zwrotu tej nieruchomości. W tym stanie sprawy, zgodnie z regulacją art. 61a § 1 k.p.a., brak jest podstaw prawnych do ponownego rozpoznania sprawy w zakresie zwrotu ww. nieruchomości. W zażaleniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie strona podniosła, iż prawo do otrzymania na własność działek dożywotniego użytkowania mają rolnicy, których gospodarstwa przejęto oraz ich spadkobiercy. Wskazała, iż działki przejęte na własność Państwa od jej rodziców użytkuje od 2006 r. i 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej działki nr [...], zaś na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej działek o numerach: [...][...], przekazując w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszym postępowaniu istnieje tożsamość sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...] września 2007 r., co wyłącza możliwość rozpoznania wniosku strony odnośnie działki nr [...]. Tożsamość ta dotyczy podmiotu, gdyż wnioskodawcą jest ponownie skarżąca, przedmiotu żądania - zwrot działki dożywotniego użytkowania nr [...], nie zmienił się również stan prawny regulujący zasady zwrotu działki dożywotniego użytkowania oraz nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy. Podał, iż z ustaleń organu I instancji wynika, że na dzień wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2007r. strona nie użytkowała działki nr [...]. Po śmierci J. i S.P. nieruchomość ta była we władaniu ich córki – M.G., a od sierpnia 1993 r. do 2007 r. nieruchomość tę użytkował J. M.. W złożonym wniosku, jak i w innych pismach znajdujących się w aktach sprawy, strona podaje, że od 2006 lub 2007 r. do chwili obecnej nieprzerwanie włada działką dożywotniego użytkowania. Kolegium podało, iż wedle orzecznictwa sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 23 marca 1993 r., SA/Wr 1823/92, ONSA 1994, Nr 3, poz.88, wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., II OSK 588/07, LEX nr 505312 ) art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zezwalający zstępnemu ubiegać się o przyznanie prawa własności działki, uzależnia pozytywne rozpoznanie wniosku od zaistnienia przesłanki faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom. Oznacza to, że zstępni właściciela gospodarstwa rolnego przejętego na własność Państwa, któremu przyznane zostało prawo dożywotniego użytkowania działki gruntu, mogą po jego śmierci ubiegać się o przyznanie im tej działki na własność, jeżeli najpóźniej w chwili śmierci uprawnionego przejęli po nim posiadanie działki i działkę tę nieprzerwanie posiadają. Powoływana zatem przez skarżącą okoliczność zmiany stanu faktycznego sprawy, tj. objęcie we władanie działki nr [...] od 2007 r., nie jest prawnie istotne, tj. nie ma wpływu na załatwienie sprawy, nie powoduje zmiany jej tożsamości. W konsekwencji Kolegium uznało, iż Starosta prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...], ponieważ wydanie drugiej decyzji w tej samej sprawie, z których pierwsza jest ostateczna, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Kolegium stwierdziło natomiast, że wniosek strony dotyczący zwrotu działek nr [...][...] organ I instancji winien merytorycznie rozpatrzyć w oparciu o art. 118 ust. 1 i ust.2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm., dalej: "u.s.r.") i - w zależności od zaistnienia lub braku przesłanek do zwrotu przedmiotowych działek - wydać stosowną decyzję. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyła skarżąca podnosząc, iż wnioskowane działki (nr [...][...][...]) użytkuje od 2006r., tj. od kiedy osiedliła się w miejscowości N.. Nie zgodziła się z odmową zwrotu na jej rzecz działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, po pierwsze: zasadności odmowy wszczęcia postępowania przez organ I instancji wobec stwierdzenia, iż tożsamy wniosek skarżącej został rozpoznany decyzją ostateczną oraz po drugie: prawidłowości uchylenia ww. postanowienia organu I instancji w części i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania wobec stwierdzenia, iż wniosek o zwrot działek dożywotniego użytkowania został decyzją ostateczną załatwiony tylko w części, a mianowicie co do działki [...], natomiast wymaga rozpoznania w zakresie działek o numerach: [...][...]. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego i jego wszczęcia od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ art. 61a § 1 k.p.a., wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania, posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Reasumując, przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo: gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 813/12, publ. cbois). Za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania – w odniesieniu do działki nr [...] - należy uznać sytuację, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika bowiem z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych (brak numerów stron akt organu I instancji uniemożliwia Sądowi precyzyjne wskazanie nr kart), pismem z dnia [...] marca 2007 r. (data wpływu do organu) skarżąca wniosła o zwrot działki [...], zaś organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2007 r. wniosek ten rozpoznał poprzez odmowę zwrotu ww. nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna, zatem ponowne rozstrzyganie przez organ sprawy w tym zakresie, zgodnie z kolejnym wnioskiem skarżącej, skutkowałoby wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji, wobec spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadziłoby do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo oceniło, iż podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie nie rozpoznało żądania strony w pełni, zajmując się jedynie kwestią zwrotu działki nr [...], a pomijając żądanie zwrotu działek o numerach: [...][...]. Wskazać w tym zakresie należy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że organ odwoławczy upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Z zaskarżonego postanowienia wyraźnie wynika, iż Kolegium dopatrzyło się istotnych uchybień w podjętym przez Starostę postanowieniu, polegających na zaniechaniu wyjaśnienia przez ten organ sprawy co do działek o numerach: [...][...] oraz braku rozpoznania wniosku strony w tym zakresie. Powyższe, w ocenie Sądu, determinowało orzeczenie o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w części dotyczącej tych działek i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a więc skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.