VIII SA/Wa 169/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez A. J., zam. J. ul. [...] polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości J.. W decyzji tej określił rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów szczególnych. Między innymi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji nakazał zachowanie odległości minimum 15 m od istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia ø 300 mm do krawędzi projektowanego budynku mieszkalnego. Ustalenia w tym zakresie zostały oparte na treści pisma [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z dnia [...].09.2009 r., z którego wynika, że strefa ochronna pod zabudowę mieszkalną jedno i wielorodzinną w obie strony od osi gazociągu wysokiego ciśnienia wynosi 20 m. z uwagi na zastosowaną grubość ścianki rur przewodowych została zmniejszona do 15 m. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. złożyła A. J.. Zaskarżając powyższą decyzję w całości zarzuciła jej obrazę: - art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego, mającą wpływ na wynik postępowania, bowiem organ I instancji nie powołał w treści zaskarżonej decyzji podstawy prawnej nałożonego obowiązku zachowania minimalnej odległości od istniejącego gazociągu i nie uzasadnił wymienionego rozstrzygnięcia pod względem faktycznym i prawnym; - art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) polegającą na nałożeniu na inwestora w zakresie wymogu zachowania odległości od istniejącego gazociągu warunków nie wynikających z odrębnych przepisów i sprzecznych z treścią § 9 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( Dz. U. z 2001 r., nr 97, poz. 1055, ze zm.). Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W wyniku rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniosek inwestora zawiera braki formalne polegające na tym, że dołączona do wniosku mapa jest kopią nie potwierdzoną za zgodność z oryginałem, poza tym we wniosku wskazano jako miejsce inwestycji całą działkę nr [...] a na mapie teren pod inwestycję stanowi tylko część działki. We wniosku jako szerokość frortu wskazano 10 m natomiast z dokumentacji wynika, źe budynek ma mieć szerokość 10,5 m. W tej sytuacji organ I instancji powinien w pierwszej kolejności wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku i dopiero po jego uzupełnieniu prowadzić dalsze postępowanie zmierzające do wydania decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy J. prawidłowo ustalił minimalną odległość krawędzi planowanego budynku od istniejącej sieci gazociągu wysokiego ciśnienia. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. J.. Decyzji zarzuciła mającą wpływ na wynik sprawy obrazę przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2002 r. Nr 80, poz. 717) polegającą na niezasadnym w okolicznościach sprawy przyjęciu, że w odniesieniu do zamierzonej inwestycji obowiązujące przepisy prawa materialnego wymagają zachowania minimalnej odległości 15 metrów od istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia, pomimo, że warunek tego rodzaju nie wynika z odrębnych przepisów i jest sprzeczny z treścią § 9 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( Dz. U. z 2001 r., nr 97, poz. 1055, ze zm.), która to obraza w konsekwencji prowadziła do nieuwzględnienia zarzutów skarżącej. Podnosząc ten zarzut wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu winna być zgodna z przepisami odrębnymi. Na obywatela mogą być nakładane jedynie takie obowiązki, które znajdują oparcie w stosownej podstawie normatywnej. W odniesieniu do zamierzonej inwestycji zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( Dz. U. z 2001 r., nr 97, poz. 1055, ze zm.). W rozporządzeniu tym odstąpiono od wymaganego we wcześniejszym stanie prawnym ustalenia odległości obiektów budowlanych od gazociągu wprowadzając w to miejsce pojęcie strefy kontrolowanej jako obszaru wyznaczonego po obu stronach gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. W strefach tych nie należy wznosić obiektów budowlanych i innych urządzeń. Dla gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej do 300 DN włącznie rozporządzenie wprowadza szerokość strefy kontrolowanej wynoszącą 6 metrów. Przepis ten konstruuje normatywne ograniczenie prawa własności i nie może być interpretowany rozszerzająco. Rozporządzenie tym samym zakreśla maksymalne granice ingerencji w treść prawa własności w zakresie zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowym jednomyślnie przyjmuje się, że brak jest podstaw, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów. Jednocześnie Skarżąca wskazała, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zaskarżenie decyzji może nastąpić z powodu jej błędnego uzasadnienia faktycznego lub prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wnosiło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami, m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprswę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z treścią tego przepisu organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy w celu rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Celem postępowania odwoławczego jest nie tylko kontrola poprawność rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 124/08 stwierdził, że ,, 1. Przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości tego organu co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 k.p.a. Dodatkowe postępowanie dowodowe z całą pewnością mieści się w ramach postępowania odwoławczego, gdyż zasadą powinno być merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Konieczność przeprowadzenia jednego lub kilku dowodów, np. przesłuchania świadka czy analizy dokumentu, mieści się w kompetencji organu odwoławczego i obowiązany jest on ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę." (LEX nr 485729). Pogląd ten w całości akceptuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Nie można też zapominać o tym, że postulat szybkości postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zapobieganie przewlekłości postępowań dotyczących realizacji inwestycji budowlanych, przemawia za przyjęciem, iż korzystanie przez organ odwoławczy z uprawnień, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., winno być zarezerwowane ściśle do przypadków, w których stopień wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu pierwszoistancyjnym w oczywsty sposób nie pozwala na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Jak wynika z powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. mogło wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy J. tylko wówczas, gdyby postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, co miałoby miejsce w sytuacji nieprzeprowadzenia przez Wójta postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzenia z naruszeniem przepisów procesowych. Przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 kpa. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od merytorycznego rozpoznania sprawy. Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego polegająca na dołączeniu przez inwestora dodatkowych dokumentów miaści się w kompetencji organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną powinno wskazać przyczyny odstąpienia od zastosowania procedury przewidzianej w art. 136 kpa. W rozstrzyganej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie wyjaśniło, z jakich powodów nie zastosowało art. 136 kpa. Niewątpliwie uzyskanie dokumentów wymienionych przez organ odwoławczy było możliwe również na etapie postępowania przed organem II instancji. Zatem bezpodstawne było wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko w niej zawarte dotyczące określenia odległości krawędzi planowanej inwestycji od istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia. Nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu tych sieci stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów, przerzucając niejako konsekwencje obowiązku dbałości o właściwą eksploatację tych sieci i urządzeń z operatora sieci na właścicieli gruntów sąsiednich, gdyż to ich prawo własności podlegałoby w istocie wywłaszczeniu przez zakaz zabudowy wykraczający poza rzeczywistą potrzebę. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej co do tego, że zaprezentowany w decyzji organu odwoławczego pogląd przeciwny do przedstawionego powyżej daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu błędnego uzasadnienia. Należy mieć na uwadze, że uzasadnieniem decyzji kasacyjnej było stwierdzenie braków w materiale dowodowym nie zaś pogląd co do odległości inwestycji od gazociągu. Tym samym kwestia ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Trzeba pamiętać o tym, że organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności stwierdzić należy, iż w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym doszło do naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, wobec wydania przez Wójta Gminy J. ponownej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji, należy uznać, że wyrok wydany w niniejszej sprawie ma głównie walor porządkowy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 ppsa.