VIII SA/Wa 169/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2015 r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "organ", "ZUS" lub "Zakład") działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 123 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121, zwana dalej: "u.s.u.s."), po rozpoznaniu wniosku M. P. odmówił wszczęcia postępowania w odniesieniu do należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracowników na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz odsetek liczonych na dzień 17 września 2013 r. od składek finansowanych przez ubezpieczonych na ww. ubezpieczenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że w dniu [...] września 2013 r. do Zakładu wpłynął wniosek M. P. o umorzenie zadłużenia wynikającego z zatrudnienia pracowników. ZUS nie posiada jednak kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych w przedmiocie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności za zatrudnionych pracowników na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 ww. ustawy, wobec czego składki te nie podlegają umorzeniu. Dlatego też, zdaniem organu należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. M. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że odmowa przez organ wszczęcia postępowania jest nieuzasadniona. Zachodzi brak konsekwencji w decyzjach ZUS, ponieważ poprzednia decyzja w tym samym zakresie (uchylona przez sąd) była decyzją o umorzeniu postępowania, a nie o odmowie wszczęcia. Dlatego też zdaniem wnioskodawczyni brak jest podstawy prawnej do odmowy wszczęcia postępowania a powołanie w uzasadnieniu decyzji art. 61 a § 1 K.p.a. jest całkowicie niezasadne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] ZUS działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie wyjaśnił, że po uchyleniu poprzednich decyzji przez sąd, odmówił wszczęcia postępowania w stosunku do należności w łącznej kwocie [...] zł., z tytułu składek finansowanych przez płatnika składek za pracowników w łącznej kwocie [...] zł oraz z tytułu odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł. Prowadzenie bowiem postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników na podstawie art. 28 ust. 3a, jak również art. 30 u.s.u.s. jest bezprzedmiotowe. Dlatego też Zakład nie rozstrzygał sprawy merytorycznie, a jedynie wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Pismem z dnia 28 stycznia 2016 r. wnioskodawczyni (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę na rozstrzygnięcie organu z dnia [...] października 2015 r. Powtarzając w całości swoją dotychczasową argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła o uchylenie ww. decyzji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując co do zasady dotychczasowe stanowisko ZUS w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając według powyższych kryteriów zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję, uznać należy, że powinny one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. który to stanowił podstawę materialnoprawną decyzji organu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie z kolei do art. 83b u.s.u.s. jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania niewątpliwie kończy postępowanie w sprawie, dlatego też ZUS w takich sytuacjach wydaje na podstawie ww. przepisów decyzje administracyjne. Spornym w niniejszej sprawie jest zaś czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wniosku skarżącej o umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3a oraz art. 30 u.s.u.s. należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracowników, odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne, jak również składek finansowanych przez ubezpieczonych na ww. ubezpieczenia. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 17 września 2013 r. naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych przekazanych Sądowi, wskutek ww. wniosku skarżącej, organ w dniu [...] września 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za pracowników. Następnie w dniach [...] listopada 2013 r. i [...] marca 2014 r. wydał decyzje administracyjne w przedmiotowej sprawie, które to zostały następnie uchylone przez tutejszy sąd wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 543/14. Po otrzymaniu ww. prawomocnego wyroku tutejszego sądu ZUS prowadził postępowanie administracyjne w wyniku którego wydał zaskarżoną decyzję. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, w której zostało ono już wszczęte, jak również były wydawane decyzje administracyjne co do których zapadł wyrok tutejszego sądu uchylający ww. decyzje organu. Tym samym, skoro postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało już uprzednio wszczęte przez organ, to w takiej sytuacji, ZUS uznając ostatecznie, że nie posiada jednak kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych w przedmiocie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., czy też z uwagi na brzmienie art. 30 u.s.u.s., powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek, mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można przeprowadzić egzekucję; 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Wyjaśnić należy, że przedstawione wyżej regulacje w sposób jednoznaczny odnoszą się wyłącznie do sytuacji, w których zobowiązany jest jednocześnie płatnikiem składek. W treści zaś art. 30 u.s.u.s. ustawodawca wyraźnie stwierdził, że art. 28 nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami. Tak więc postępowanie prowadzone w przedmiocie ewentualnego umorzenia należności publicznoprawnych wobec ZUS nie może dotyczyć kwestii umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych nie będących płatnikami. Powoływanie okoliczności, które mogą stanowić przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek, może mieć znaczenie tylko w przypadku rozpoznawania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek (por. wyroki WSA w Warszawie sygn. akt III SA/Wa 2043/06, V SA/WA 2676/07, wyrok NSA IIGSK 702/08). Mając na uwadze powyższe zgodzić się należy z organem, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie ma zastosowania do należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników, jak również, że skoro zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 ww. ustawy, to składki takie nie podlegają umorzeniu, a postępowanie wywołane wniesionym wnioskiem jest bezprzedmiotowe. Zgodnie zaś z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przyczyna bezprzedmiotowości może istnieć zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i pojawić się po jego wszczęciu, a przed jego zakończeniem. W każdym z tych przypadków stwierdzenie bezprzedmiotowości, na jakimkolwiek etapie postępowania, obliguje organ do zakończenia postępowania w sposób formalny, a nie merytoryczny. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał stosownej decyzji na podstawie ww. przepisu, Sąd korzystając z regulacji zawartej w art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stwierdzając naruszenie prawa materialnego (tj. art. 61a § 1 K.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy oraz podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umorzył jednocześnie to postępowanie. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) oraz art. 145 § 3 ww. ustawy jak w wyroku.