VIII SA/Wa 171/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: "PINB", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu sprawy M. i K. Z., dotyczącej przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na działce nr [...] w [...], gmina [...], orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Uzasadniając PINB podał, że na terenie działki M. i K. Z. w [...] Nr [...], gmina [...], znajduje się przydomowa oczyszczalnia ścieków. Urządzenie to zostało zrealizowane przez Gminę [...] (zwany dalej: "inwestor", "gmina") w ramach zadania "Budowa systemu kanalizacji zagrodowej w Gminie [...]". Inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia gminy do Starosty Powiatowego w [...] (zwany dalej: "Starosta") z [...] kwietnia 2011 r. Następnie pismem z [...] czerwca 2011 r., znak [...], Starosta poinformował inwestora, iż nie zgłasza sprzeciwu odnośnie zamierzonych robót i w ramach tej inwestycji wykonano oczyszczalnię na terenie działki M. i K. Z. Organ I instancji wyjaśnił, iż w wyniku zbadania przedmiotowej sprawy nie stwierdził, by oczyszczalnia ta pod względem jej lokalizacji naruszała warunki zgłoszenia oraz nie stwierdził naruszenia warunków jej eksploatacji (co potwierdza notatka służbowa z [...] września 2014 r. pismo z [...] maja 2014 r., protokół oględzin z [...] października 2013 r. oraz pismo z [...] września 2013 r.). Oczyszczalnię wykonano jako zbiornik z tworzywa pcv, komora pomp i poletko rozsączające. Ponadto jak ustalił PINB, żaden organ zarówno gminny jaki i powiatowy kompetentny w zakresie ochrony środowiska spraw sanitarnych, nie prowadził postępowania w sprawie tego urządzenia, również nie informował organu nadzoru budowlanego o występujących nieprawidłowościach, bo takich nie było.  W tej sytuacji organ I instancji ocenił, że skoro w sprawie nie zostały naruszone przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz.1409 ze zm., zwana dalej: "p.b."), to brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania. Zaznaczył jednocześnie, że pomiędzy rodziną Z., a T. W. (zwana dalej: "skarżąca", "strona") istnieje wieloletni spór sąsiedzki m.in. o przebieg granicy działek, wycinki krzaków i pożycia sąsiedzkiego, przy czym rozpatrywanie tego sporu nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca podała, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją ponieważ nie brała udziału w oględzinach. Wywiodła, że jej budynek gospodarczy był zalewany przez parę lat, sąsiedzi nie mieli szamba, i zalewało jej działkę i budynki. Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: "WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Po przytoczeniu przebiegu postępowania przed organem I instancji, wyjaśnił, iż w ramach postępowania odwoławczego zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie ponownych oględzin w celu zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków objętej przedmiotem omawianego postępowania administracyjnego. Ponowne oględziny przeprowadzono [...] grudnia 2014 r., zaś z czynności sporządzono protokół i wykonano dokumentację fotograficzną. Zdaniem WINB podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania wyłącznie w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego można mówić w sytuacji braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, z powodu czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty. Wyróżnia się bezprzedmiotowość wynikającą z przyczyn podmiotowych (przyczyny te dotyczą strony i przysługujących jej uprawnień) bądź przedmiotowych (odnoszącą się do przedmiotu postępowania), która występuje w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wedle regulacji art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b., budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy wynika, iż Burmistrz [...] zgłosił zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w ramach projektu Budowa systemu kanalizacji zagrodowej w gminie [...]. Dodatkowo M. Z. przedłożyła umowę zawartą z Gminą [...][...] listopada 2010 r. na wykonanie przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków. Zatem uznał, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków nastąpiła zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Zwrócił uwagę, że organ powiatowy w trakcie przeprowadzonych w dniach: [...] października 2013 r., [...] września 2014 r. i [...] grudnia 2014 r. oględzinach stwierdził, iż oczyszczalnię wykonano zgodnie z warunkami ogłoszenia. W świetle powyższych ustaleń WINB uznał, iż brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności z zakresu nadzoru budowlanego, stąd umorzenie postępowania przez organ I instancji było właściwe. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących przeprowadzania oględzin bez udziału skarżącej, organ odwoławczy wyjaśnił, iż z treści art. 79 § 1 k.p.a. wynika obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed ich terminem. Strona zaś ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu i składać wyjaśnienia w sprawie. Zachowanie wymogu art. 79 k.p.a. niezależnie do wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wywiódł organ odwoławczy skarżąca podnosiła w odwołaniu, że nie brała udziału w oględzinach oraz negowała ustalenia poczynione w ich toku, dlatego też WINB na etapie postępowania odwoławczego zlecił PINB dokonanie ponownych oględzin w celu zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu. W trakcie przeprowadzonych [...] grudnia 2014 r. oględzin skarżąca wniosła o "odsunięcie rur przydomowej oczyszczalni ścieków od jej granicy.... domaga się odsunięcia tych rur, które są wylane na wierzch, ponieważ jej budynek gospodarczy drewniany uległ zniszczeniu". Skarżąca odmówiła podpisania protokołu dopóki rury nie zostaną usunięte, zaś w piśmie z [...] grudnia 2014 r. wskazała, iż uniemożliwiono jej wzięcie udziału w oględzinach, jednakże miała możliwość wniesienia swoich uwag do protokołu, którego nie podpisała. Zdaniem WINB skarżącej zapewniono czynny udział w oględzinach. PINB sporządził dokumentację fotograficzną, z której wynika, że na przedmiotowej działce nie znajdują się wspominane przez skarżącą rury, przez które wylewane są ścieki na stanowiący jej własność budynek gospodarczy drewniany. Ponadto przedstawiona przez skarżącą (przy piśmie z [...] grudnia 2014 r.) dokumentacja fotograficzna, nie uwidacznia żadnych rur. Kwestie umyślnego zalewania posesji skarżącej jak również brak rozgraniczenia działek nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Kwestie te powinny być rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego przed sadem powszechnym. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanej decyzji postawiła zarzut naruszenia: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB, w sytuacji, gdy prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego i zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności odległości przydomowej oczyszczalni ścieków od posesji sąsiedniej prowadzi do odmiennego wniosku, a mianowicie, iż decyzja jest niezgodna z przepisami prawa; 2. art. 7, art. 77 § 1, art 75 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez dowolne i wybiórcze podejście do materiału dowodowego zgromadzonego sprawie polegające na całkowitym pominięciu wyjaśnień strony skarżącej bez stosunkowania się do ich treści pomimo istnienia licznych wątpliwości w tej sprawie, szczególności dotyczących odległości przydomowej oczyszczalni ścieków od posesji sąsiedniej i powołanie się przez organ na błędnie wskazaną odległość stwierdzoną podczas przeprowadzonych oględzin [...] października 2013 r., w której to czynności skarżąca nie brała udziału; 3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do orzekania w sprawie z uwagi na brak przedmiotu postępowania – bowiem nie stwierdzono nieprawidłowości w wybudowanej na podstawie zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków na działce stanowiącej własność małżonków Z. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż pismem z [...] września 2013 r. skarżąca wniosła o "zatrzymanie w trybie natychmiastowym budowy szamba przez sąsiada M. K. Z.", argumentując brak rozgraniczenia działek przez geodetę. Nie sporne jest także, iż po przeprowadzonych [...] października 2013 r. oględzinach – PINB poinformował skarżącą o braku podstaw do procedowania w sprawie. W związku z ponownymi wnioskami strony, PINB przeprowadził w dniu [...] września 2014 r. kolejne oględziny, z których sporządzono notatkę służbową. Formalnie postępowanie w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...] w [...], stanowiącej własność małżonków Z., wszczęte zostało [...] września 2014 r. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje prawidłowość dokonanej oceny przez PINB, iż brak jest przedmiotu postępowania, bowiem wykonanie i eksploatacja ww. instalacji zgodna jest z przepisami prawa budowlanego. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z treścią art. 28 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Wskazana inwestycja zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wedle regulacji art. 30 ust. 5 p.b., zgłoszenia (o którym mowa w ust. 1), należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) - zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (art. 30 ust. 6). Z ustaleń zawartych w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. Burmistrz [...] dokonał Staroście zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę - budowy przydomowych biologicznych oczyszczalni ścieków dla 585 gospodarstw domowych z gminy [...] (w tym na działce nr [...] stanowiącej własność M. Z., poz. [...] w wykazie działek objętych zgłoszeniem, w aktach administracyjnych organu I instancji, brak nr kart). Powyższa inwestycja realizowana była przez gminę w ramach zadania "Budowa systemu kanalizacji zagrodowej w Gminie [...]". Z treści pisma Starosty z [...] czerwca 2011 r. wynika, iż organ ten nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia wykonania ww. robót budowlanych. Brak więc podstaw do stwierdzenia, że ww. roboty budowlane były nielegalne. Ponadto zauważyć należy, że podczas pierwszych oględzin działki ([...] października 2013 r.) M. Z. przedłożyła umowę zawartą z Gminą [...] z [...] listopada 2010 r. na wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków. W wyniku tych oględzin, a także kolejnych przeprowadzonych [...] września i [...] grudnia 2014 r. stwierdzono, iż przedmiotowa oczyszczalnia wykonana została zgodnie z warunkami zgłoszenia i jest prawidłowo eksploatowana. Ocena ta została dokonana przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, który posiada wiedze i jest fachowcem w tej dziedzinie. Nie stwierdzono natomiast rur, których istnienie podnosiła skarżąca. Zasadnie zatem organ I instancji ocenił, a WINB stan ten zaakceptował, że brak było podstaw do podejmowania dalszych czynności z zakresu nadzoru budowlanego, skutkiem czego było umorzenie postępowania administracyjnego. W konsekwencji za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego prowadzenia postępowania oraz zebrania i oceny materiału dowodowego sprawy. Ponadto Sąd zwraca uwagę, iż o terminie pierwszych oględzin – wyznaczonych na dzień [...] października 2013 r. skarżąca została prawidłowo zawiadomiona w dniu [...] września 2013 r. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż w sprawie nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności podjętych przez organy decyzji. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., Sąd uznał za chybiony. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.