VIII SA/Wa 172/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. G. (dalej również jako: "skarżący") na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, po wznowieniu postępowania. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] grudnia 2016 r. Starosta P. wydał decyzję Nr [...] znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku magazynowo - socjalnego wraz ze zbiornikiem ppoż. z przyłączem wody ppoż. parkingami, kanalizacją deszczową z drenażem opaskowym oraz rozbiórkę kabla oświetlenia zewnętrznego na działkach nr ewid. [...], [...] obr. R., gm. N. inwestorowi [...] Sp. z o.o. Następnie Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., przeniósł decyzję własną nr [...] na nowego inwestora - [...] Sp. z o.o. W dniu [...] kwietnia 2017 r. do Starostwa Powiatowego w P. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczący decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], Starosta P. wznowił na wniosek strony przedmiotowe postępowanie administracyjne. Następnie po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, Starosta P. decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. odmówił, na wniosek J. G., uchylenia decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Od powyżej decyzji Starosty P. odwołanie w ustawowym terminie wniósł J. G. zarzucając, że decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, ww. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu specyfiki postępowania wznowieniowego, organ odwoławczy podniósł, że w rozpoznawanej sprawie zostały zachowane wymogi formalne do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wojewoda podniósł, iż w sprawach o pozwolenie na budowę prowadzonych w trybie zwykłym, jak również w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów winien być identycznie ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na powyższej podstawie uznać zatem należy, że przywołany interes prawny lub obowiązek wynikać musi ze stosownych przepisów prawa materialnego. Krąg stron postępowania w niniejszej sprawie ustalony musi być zatem w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy, stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei, zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 tej ustawy, obszarem oddziaływania jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem analizując powyższe, konieczne jest ustalenie, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Zaznaczyć należy, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstaw do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu można określić na podstawie konkretnych parametrów danej inwestycji. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Wojewoda wskazał, że J. G. jest właścicielem nieruchomości nr ewid. [...] (vide: odpis księgi wieczystej Nr [...]) sąsiadującej od strony północnej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Samo sąsiedztwo z działką, na której jest planowa inwestycja nie daje legitymacji strony postępowania, ale dopiero ograniczenie jej praw, już stanowi podstawę do przyznania takiej legitymacji. W niniejszej sprawie nie zostały ograniczone prawa Wnioskodawcy - tj., prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości. Wojewoda [...] dokonując kontroli wydanej przez Starostę P. decyzji dokonał również szczegółowej analizy projektu budowlanego, w celu ustalenia obszaru oddziaływania obiektu i stwierdził, że - planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...] należącej do Wnioskodawcy w ujęciu § 12 ust. 1 przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) - w zakresie dotyczącym sytuowania budynku na działce. Projektowany plac manewrowy zlokalizowany od strony działki Wnioskodawcy usytuowany został w odległości 38,97 m od granicy z jego działką, natomiast budynek hali magazynowej o wysokości 11,90 m, usytuowany jest w odległości ponad 63,97 m. Planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...], w związku z § 13 ww. Rozporządzenia, czyli w zakresie dotyczącym oświetlenia naturalnego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Z projektu budowlanego wynika, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa usytuowana na działce nr ewid. [...] znajduje się w odległości ok. 87,5 m od planowanej inwestycji. W związku z powyższym planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w dostępie do naturalnego oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku usytuowanym na działce nr ewid. [...]. Planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...], również w związku z § 271-273 ww. Rozporządzenia, tj.: w zakresie dotyczącym usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Projekt budowlany został uzgodniony bez uwag pod kątem ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. W. K. (vide: projekt zagospodarowania terenu w projekcie architektoniczno-budowlanym) oraz zawiera informacje dotyczące zagadnień ppoż. (vide strona 39,40, 58 - 60 projekt budowlany). Projekt budowlany został uzgodniony bez zastrzeżeń pod względem wymagań higienicznych i sanitarnych przez rzeczoznawcę ds. sanitarno-higienicznych inż. Z. C. Planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...], oddziaływanie inwestycji ogranicza się do terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny i nie występują oddziaływania w odniesieniu do działki Wnioskodawcy. Reasumując zauważyć należy, że z powyższej analizy projektu budowlanego wynika, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie wykracza poza granice nieruchomości objętej przedmiotem inwestycji. Jak ustalono, planowana inwestycja nie wprowadza na terenie sąsiedniej działki nr ewid. [...], na podstawie ww. przepisów, związanych z tą inwestycją, ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu. Z analizy oddziaływania obiektu objętego badaną w sprawie decyzją wynika, że brak jest podstaw do uznania Wnioskodawcy za stronę postępowania. Powyższe ustalenia organu I instancji, nie stanowiły jego dowolnej oceny, ale wynikają z przeprowadzonej analizy oddziaływania obiektu, a więc znajdują swoje źródło w przedstawionej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej. Planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa, które miałyby negatywny wpływ na nieruchomość należącą do Wnioskodawcy. Planowa inwestycja nie powoduje ograniczenia z możliwości korzystania z jego działki, więc nie można uznać, iż inwestycja ta wpływa na prawa Wnioskodawcy, a tym samym nie można go uznać za stronę w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu Wnioskodawcy, że nie brał on udziału na prawach strony w postępowaniu, należy stwierdzić, iż jest bezzasadny. Ww. decyzja Starosty P. nr [...], zatwierdzała pozwolenie na budowę budynku magazynowo-socjalnego wraz ze zbiornikiem ppoż. z przyłączem wody ppoż. parkingami, kanalizacją deszczową z drenażem opaskowym oraz rozbiórkę kabla oświetlenia zewnętrznego na działkach nr ewid. [...], [...] obr. R. i w związku z tym należało rozważyć, czy projektowane inwestycje mogłyby w jakikolwiek sposób oddziaływać na działkę Wnioskodawcy. Planowa budowa została zaprojektowana tak, iż nie zbliża się ona do działki Wnioskodawcy. Działka skarżącego, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, który zlokalizowany jest w znacznej odległości od planowanej inwestycji. Wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał, że należąca do niego nieruchomość znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji, co wiąże ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z nieruchomości. Aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 14.12.2006 r., sygn. akt II OSK 75/06; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 18.11.2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 786/05 i z dnia 4.07.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 121/06). Końcowo Wojewoda skonkludował, że podnoszone przez skarżącego zarzuty nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym i nie podważają ustaleń Starosty P. w przedmiocie braku przymiotu strony wnioskodawcy. Organ I instancji, po stwierdzeniu braku podstaw do uchylenia decyzji własnej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, która w sprawie faktycznym i prawnym sprawy jest zgodna z prawem. W skardze na ww. decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. J. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organom błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy, sprzeczność rozstrzygnięcia z decyzjami organów nadzoru budowlanego, które uznały go za stronę w postępowaniach nadzorczych dotyczących inwestycji realizowanej przez spółkę [...] sp. z o.o. Skarżący wytknął organom, że przy rozstrzyganiu sprawy i wydawaniu decyzji nie uwzględniły uwag co do występujących zagrożeń w związku z realizowaną inwestycją dla jego nieruchomości. Skarżący wskazał, że działania inwestora powodują, że nie może otwierać okien w swoim budynku mieszkalnym z uwagi na stały hałas wytwarzany przez wentylatory pracujące w obiektach magazynowych inwestora, występują problemy z wodą zalewającą przyziemia i zalegającą w budynku mieszkalnym, doświadcza uciążliwości w związku z oświetleniem terenu inwestora lampami o dużej mocy, które świecą całą dobę, występuje także rozmycie i podtopienie drogi ulicy dojazdowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Badając zaskarżoną decyzję według wyżej wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody odpowiada prawu. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy, oceniając je jako prawidłowe i wyczerpujące. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne było prowadzone na wniosek skarżącego w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wnioskodawca wskazał na zaistnienie przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Powyższą przesłankę wznowieniową Wojewoda przeanalizował i ocenił w kontekście przepisów, które były podstawą materialnoprawną wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku magazynowo - socjalnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr ew. [...], [...] obręb R. gm. N. Sąd ocenę te podziela i przyjmuje za własną. W szczególności za trafne należy uznać, że sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa działki skarżącego nr ew. [...] z nieruchomością na której ma być realizowana inwestycja, nie daje legitymacji strony postępowania, ale dopiero ograniczenie w zagospodarowaniu i korzystaniu z takiej nieruchomości. W ocenie Sądu organy wykazały, że tego typu ograniczeń praw skarżącego w odniesieniu do swojej nieruchomości w związku z realizowaną inwestycją na podstawie pozwolenia na budowę na sąsiadujących nieruchomościach, skarżący nie doznaje. Przeprowadzona przez Wojewodę w toku postępowania wznowieniowego analiza projektu budowlanego, doprowadziła do uzasadnionego wniosku, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr ew. [...] stanowiącej własność skarżącego, tak w rozumieniu ustawy prawo budowlanej, jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 poz. 1422). Wojewoda w tym zakresie przytoczył konkretną argumentację wynikającą z danych zawartych w projekcie budowlanym oraz projekcie zagospodarowania dziełek inwestycyjnych. Wynika z nich, że budynek hali magazynowej usytuowany jest w odległości ponad 63,97 m od granicy działki skarżącego, plac manewrowy usytuowany został w odległości 38,97 m od granicy z działką skarżącego. Powyższe spełnia normy określone w przepisie § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Projektowana inwestycja nie powoduje także ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego w związku z § 13 cyt. rozporządzenia, czyli w zakresie dotyczącym oświetlenia naturalnego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Z projektu budowlanego wynika, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa usytuowana na działce skarżącego znajduje się w odległości ok. 87,5 m od planowanej inwestycji. W zawiązku z powyższym zasadnie organy uznały, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w dostępie do naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi usytuowanych na działce nr ew. [...], stanowiącej własność skarżącego. Wojewoda wykazał także, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego również w związku z § 271 – 273 cyt. Rozporządzenia, tj. w zakresie dotyczącym usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe oraz co do wymagań sanitarno – higienicznych. W tym zakresie inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia potwierdzone przez specjalistów posiadających uprawnienia branżowe w tych kategoriach robót budowlanych. W tej sytuacji argumenty, zastrzeżenia, zarzuty skarżącego odnoszące się do planowanej inwestycji, należy traktować jako potwierdzające jego interes faktyczny w odniesieniu do tej inwestycji, ale nie interes prawny. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał na szczególną normę prawną w sprawach o pozwolenie na budowę obowiązującą nie tylko w trybie zwykłym, ale i wznowieniowym, wynikającą z art. 28 ust. 2 p.b. Zgodnie z tym przepisem, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b., przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, we wznowionym postępowaniu zasadnie orzeczono o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Wskazana przez skarżącego przesłanka wznowieniowa nie zaistniała. Wbrew jego stanowisku, w dacie wydawania decyzji ostatecznej nie było podstaw do stwierdzenia, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Stąd nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że sam fakt, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że przysługuje mu status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu określa się na podstawie konkretnych parametrów danej inwestycji. Aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Takie oddziaływanie, jak przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wynika z przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ani z innych ustaw szczególnych, jak również nie zostało skutecznie wskazane przez skarżącego. Z przedłożonej dokumentacji budowlanej wynika, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia; inwestycja nie powoduje żadnego ograniczenia w zabudowie jego nieruchomości. Oddziaływanie spornej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora. Wskazane przez skarżącego postępowania nadzorcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w których skarżącemu przyznano status strony, a nadto postępowanie w przedmiocie zakłócenia stosunków wodnych prowadzone przez urząd gminy w N., są odrębnymi postępowaniami, w których przedmiotem postępowania są kwestie określonych uciążliwości ujawniających się w odniesieniu do nieruchomości skarżącego oraz innych nieruchomości położonych w obrębie R. Nie mogły one skutkować uznaniem statusu strony dla skarżącego w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym, a ich dotychczasowe ustalenia nie mogły mieć wpływu na wynik postępowania wznowieniowego dotyczącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd dokonując kontroli sądowej przeprowadzonego przez organy postępowania wznowieniowego oraz wydanych decyzji, nie ujawnił żadnych innych uchybień przepisów postępowania podlegających uwzględnieniu z urzędu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.